§2. Тенденции развития международно-правовой борьбы с терроризмом в проекте Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме

Основное развитие современной международно-правовой борьбы с терроризмом сконцентрировано вокруг проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме (далее - Проект). Впервые его обсуждение в Шестом Комитете ГА ООН было инициировано Индией в 1996 г.

после принятия окончательного решения о судьбе Кодекса преступлений против мира и безопасности[477]. В последующие несколько лет, до 2000г., индийский проект дорабатывался в Специальном Комитете, «Группой Друзей Председателя», Координатором[478]. После событий 11 сентября 2001 г. существующий вариант документа, как основа для дальнейших переговоров, был поддержан 37 государствами, Движением неприсоединения, Группой G8[479].

Первые годы работы над усовершенствованным Проектом (2000) отмечались высокой результативностью: из 27 статей акта абсолютное большинство было согласовано уже к 2003 г. Не решенными оставались вопросы основных понятий (ст.1 Проекта), определения преступления «терроризм» (ст. 2), применения Конвенции в период вооруженного конфликта (ст. 18, в настоящее время - ст. 3). Кроме того, сейчас считаются дискуссионными некоторые аспекты преамбулы (в части права народов на самоопределение и соотношения Конвенции и международного гуманитарного права) [480].

После 2005 г. никаких существенных правок в Проект не вносилось. Отчеты о работе Специального Комитета фиксируют в основном повторяющиеся предложения делегаций, касающиеся спорных вопросов Проекта, правки, носящие уточняющий (смысловой и технический) характер[481]. Последнее, на настоящий момент, заседание Специального Комитета состоялось в апреле 2013 г. По его результатам было принято решение не проводить новые сессии в 2014, 2015 и 2016 гг., в связи с необходимостью «длительного периода времени для достижения существенного прогресса по нерешенным вопросам»[482]. ГА ООН постановила рекомендовать Шестому Комитету в ходе 69-й сессии ГА ООН создать рабочую группу с целью завершения работы по проекту Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, а также, как это предусмотрено в резолюции 54/110 ГА ООН, обсудить включение в повестку дня Ассамблеи вопрос о созыве конференции высокого уровня под эгидой ООН[483]. В дальнейшем Г А ООН неоднократно возвращалась к этому вопросу в своих резолюциях[484].

Несмотря на то, что делегации государств ООН неоднократно заявляли о своей приверженности принципу скорейшего окончания работы по разработке и принятию проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, он до настоящего времени не завершен. На февраль 2018 г. рабочая группа, призванная закончить подготовку документа, не создана; результаты работы в этом направлении не видны.

Таким образом, в настоящее время актуальным является вариант Проекта 2013 г[485]. Рассмотрим его основные положения[486].

Ряд важных, базисных для документа моментов содержатся в его преамбуле. Там, в частности, заявляется о безоговорочном осуждении как преступных и не имеющих оправдания всех актов, методов и практик терроризма; признается, что акты, методы и практика терроризма представляют собой грубое пренебрежение целями и принципами ООН, что может угрожать международному миру и безопасности, ставить под угрозу дружественные отношения между государствами, угрожать территориальной целостности и безопасности государств, препятствовать международному сотрудничеству и вести к подрыву прав человека, основных свобод и демократических основ общества. В Преамбуле говорится об убежденности в том, что пресечение актов международного терроризма служит одним из важнейших элементов

поддержания международного мира и безопасности и обеспечения суверенитета и территориальной целостности государств. Таким образом, в преамбуле сформулированы основные международно-правовые принципы, наиболее уязвимые перед террористическими атаками. В последующем тексте, в ст. 21 [20], закреплена правовая норма, дополняющая принципиальную базу Проекта, устанавливающая правило, что государства-участники выполняют свои обязательства таким образом, чтобы это отвечало принципам суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципу

невмешательства во внутренние дела других государств.

Среди других существенных для анализа положений преамбулы необходимо отметить:

- установку на сохранение национальной юрисдикции в отношении террористических преступлений («государства-участники обязаны предавать суду тех, кто участвовал в таких актах»). Ст. 8[6] конкретизирует порядок реализации данной нормы;

- признание возможности государственной формы терроризма («пресечение актов международного терроризма, включая те, в которые прямо или косвенно вовлечены государства»);

- указание на отсутствие международно-правовых оснований для защиты лиц, совершивших террористические акты, в том числе неприменение к ним принципа невозвращения. Это правило, в более подробном варианте, закреплено в ст. 9 [7] Проекта;

- напоминание о необходимости соблюдения прав человека и норм международного гуманитарного права в борьбе с терроризмом.

Здесь следует подвергнуть критике два момента, смысловым образом тесно связанные между собой: идею о государственном терроризме и антитеррористическом потенциале норм права вооруженных конфликтов. Обе мысли отражают спорную концепцию о возможности признания субъектом исследуемого преступления государство. Думается, что это отражает общую картину международной дефинитивной неясности феномена терроризма.

Несмотря на «всеобъемлющий» (согласно названию) характер своих правовых норм, Проект основан на субсидиарном механизме действия. По мнению Специального Комитета, этот документ призван заполнить правовые пробелы и дополнить существующие секторальные конвенции и таким образом эффективно укрепить рамки международно-правового сотрудничества[487].

Содержание этого правила раскрыто в ст. 4 [2 бис] Проекта, согласно которому, если «...Конвенция и какой-либо договор, касающийся конкретной категории террористических преступлений, окажутся применимыми к одному и тому же деянию в государствах, являющихся сторонами настоящей Конвенции и указанного договора, преимущественную силу имеют положения этого договора».

Представляется, что это правовое положение является одним из важнейших, определяющим место анализируемого документа в системе источников международно-правовой борьбы с терроризмом.

Основная идея в ходе дискуссии о характере нового правила о соотношении Проекта и ранее созданных Конвенций заключалась в том, что требуется, с одной стороны закрыть пробелы, а с другой - сохранить уже имеющиеся согласованные позиции[488]. Этот вектор, в целом правильный и объективно необходимый, нес в себе опасности, которые, как показала дальнейшая практика работы над документом, реализовались и причинили ущерб содержательному контексту Проекта. Речь идет:

- во-первых, о вынужденном дублировании ряда норм, уже существующих в других соглашениях, в Проекте;

- во-вторых, о создании новых вариантов правил, не совпадающих в полной мере с уже имеющимися.

Таким образом, в результате Проект не решает задачи ликвидации пробелов, не способствует унификационным целям в антитеррористической сфере, а наоборот, расширяет регулятивное разнообразие.

В ходе обсуждения Проекта было предложено три варианта связи между Всеобъемлющей конвенцией и секторальными договорами. Согласно первому подходу, наиболее радикальному и революционному, проект должен носить действительно всеобъемлющий, «зонтичный», по терминологии Председателя Рабочей группы[489], характер, охватывать все аспекты терроризма, создавать перспективное правовое регулирование[490]. Принятие такой Конвенции предполагает полную замену существующего комплекса антитеррористических договоров ООН и формирование нового, по сути кодифицированного акта, посвященного борьбе с терроризмом. Сторонниками такого подхода выступили Ливан, Боливия, Коста-Рика, Перу, Эквадор, Чили, Нигерия и ряд других государств. В научном сообществе эта идея нашла широкую поддержку[491].

Содержательно близкое к вышеобозначенному предложению сделала Гватемала: «...настоящая Конвенция [и иной договор] применяются на кумулятивной основе в отношении любого акта терроризма, охватываемого ими; при условии, однако, что в случае несовместимости этих двух документов преимущественную силу имеет настоящая Конвенция и что применение на кумулятивной основе не обязательно в случае наложения санкций за индивидуальные правонарушения» [492].

Второй подход предполагал устранение пробелов существующих конвенций. Делегации высказывали мнения о необходимости установить перекрестные ссылки на действующие соглашения в части установления единого перечня преступлений, создания общих правил о сотрудничестве правоохранительных органов, формирования универсального юридического механизма принципа «aut dedere aut judicare». Сторонниками данного подхода были, например, Судан[493], Таиланд[494].

Суть третьего подхода заключалась в дополнительном характере действия Всеобъемлющей конвенции по отношению к уже принятым

антитеррористическим соглашениям. По мнению Великобритании и Швейцарии, положения рассматриваемого документа не должны затрагивать права и обязанности государств-участников по договорам, заключенным до принятия Всеобъемлющей конвенции.[495] Таким образом, сторонникам этого подхода назначение Проекта виделось в устранении пробелов в отношении террористических преступлений, еще пока не определенных в международном праве, включая новые виды преступлений, которые могут появиться в будущем. По мнению Нидерландов, Проект следует рассматривать как «самодостаточный документ», не заменяющий договоры, посвященные конкретным формам антитеррористической борьбы. Нидерланды предложили данное правило закрепить в виде п. ст. 2 следующим образом: «Положения настоящей Конвенции не применяются, если деяние, указанное в пункте 1, представляет собой преступление, подпадающее под действие какой-либо предыдущей или будущей более конкретной конвенции, касающейся актов терроризма» [496].

В итоге в согласованный текст Проекта попал последний вариант правила, тот, что был предложен Нидерландами. По мнению Б. Сол, это решение верное, правильно признающее два факта: что терроризм представляет собой специальное преступление с дополнительными и различными элементами в отраслевых преступлениях; что проект конвенции является общей нормой (lex generalis), создающей основу отдельного и автономного режима[497].

Трудно переценить последствия этого выбора для перспектив развития международно-правовой борьбы с терроризмом. Можно сформулировать несколько выводов, которые следуют за ним.

Во-первых, сохраняется система правового приоритета норм секторальных конвенций. Как было установлено в предыдущих разделах работы, существующая система антитеррористических соглашений несистемна, внутренне нелогична и противоречива. В такой ситуации нельзя считать сложившимися предпосылки для решения основной задачи Всеобъемлющей конвенции - согласование межгосударственных позиций о природе террористического деяния, его признаках. Как выразился Р. Янг, критикуя принятый в Проекте подход, «дефиниция терроризма [Всеобъемлющей конвенции] дистиллирована (distilled) от существующих секторальных договоров»[498].

Во-вторых, выстраивание подобной схемы взаимодействия международных договоров не подкреплено эффективной и полностью разработанной международно-правовой доктриной соотношения общей и специальной правовой нормы. Представляется, что это отражает как общую сложность вопроса взаимосвязи договоров, принятых в разное время, так и отсутствие четкой международно-правовой концепции в этом вопросе. Имеющаяся неопределенность особенно опасна в праве международной безопасности и в сфере защиты прав человека, так как создает почву и для злоупотребления правом у государств, и для создания конфликтной зоны в правовом регулировании в исключительно деликатных и уязвимых сферах.

Международно-правовая борьба с терроризмом тоже может быть подвержена подобным деформациям, в случае принятия имеющегося варианта Проекта. Использование компенсаторного механизма, в условиях отсутствия четких правил соотношения правовых норм, понятийной неопределенности, наличия нескольких самостоятельно действующих правоохранительных механизмов, разработанных в разных секторальных конвенциях, создает, используя терминологию М. ди Филиппо[499], ситуацию эфемерности,

иллюзорности нового документа - Проекта Всеобъемлющей конвенции.

В-третьих, выбранный Специальным Комитетом подход вообще ставит под сомнение целесообразность принятия Проекта. Его задача видится, как представляется, в формировании системного ядра для всех универсальных антитеррористических конвенций, устранении противоречий и пробелов. В случае дополнительного характера действия Проекта очевидной становится перспектива ему быть невнятной и слабоприменимой подстраховкой для любого нового антитеррористического акта. При таком подходе более эффективным стоит считать вариант дальнейшей разработки различных технических и секторальных конвенций, которые будут нести конкретные правила регулирования, обладать реальной юридической силой.

В связи с этим в научной литературе высказывается сомнение в необходимости Всеобъемлющей конвенции. М. ди Филиппо предлагает продолжать использовать уже проверенный временем и показавший свою работоспособность механизм секторальных конвенций[500]. Символическими и неуспешными считает перспективы Всеобъемлющей конвенции С. Лим. Он видит режим тематических конкретных договоров более привлекательным в связи с необходимостью избежать «старых политических ловушек», преследующих процесс создания Всеобъемлющей конвенции. Исследователь пишет, что существующие договоры работают «достаточно хорошо и без всеобъемлющего договорного определения терроризма»[501].

Согласно выше обозначенным позициям, решающим для международной практики должен стать вопрос согласования тактики противодействия, повышения эффективности международных контрольных механизмов, а не умозрительных и неоднозначных попыток определить «ускользающее понятие терроризма» (террористического преступления)[502].

Однако усложнение и так масштабной и несистемной антитеррористической правовой базы нельзя оценивать как прогрессивный и оптимальный вариант дальнейшего развития. Этот путь уже показал свою проблемность и ошибочность.

Все названные аргументы позволяют думать, что выбранный Специальным Комитетом подход к взаимосвязи ранее созданных секторальных конвенций и Проекта вызовет больше проблем, чем их решений.

Во время обсуждения Проекта на заседании 2012 г. ряд представителей указали на непоследовательность (и даже на отсутствие) стратегии в работе над данным документом[503]. Характер нового документа, справедливо

позиционирующийся как «всеобъемлющий», должен подразумевать, что он обязан охватывать всю антитеррористическую сферу, в том числе создавать стройную понятийную систему, единые механизмы реагирования и координационной политики, общую систему мер профилактики и предотвращения распространения терроризма. Все это возможно достичь лишь при условии качественной переработки комплекса имеющихся

антитеррористических конвенций ООН и придания более высокого юридического статуса Проекту.

Исследовательская группа КМП в своем Докладе, посвященном фрагментации международного права (2006), предлагает методы/принципы для устранения противоречий или коллизий между правовыми нормами и принципами. В рамках предложений сформулирован принцип гармонизации: «Этот принцип является общепризнанным и состоит в том, что, когда несколько норм касаются одного вопроса, они должны в максимально возможной степени толковаться таким образом, чтобы устанавливать единый ряд совместимых обязательств»[504]. Представляется, что в сфере международной безопасности это положение обладает особой значимостью. Существующие в антитеррористических конвенциях разночтения, касающиеся видов запрещенных террористических деяний, объема прав и обязанностей государств-участников соглашений и субъектов ответственности, противоречат общей цели международно-правовой борьбы с терроризмом, могут негативно сказаться на эффективности международного механизма противодействия терроризму.

Как справедливо отмечается Исследовательской группой КМП, принцип lex specialis derogat legi generali призван снизить коллизионность диспозитивных норм международного права, оказать помощь при применении, уточнении, обновлении или изменении общего права[505]. В сфере борьбы с терроризмом роль lex specialis - норм секторальных конвенций - видится в применении и уточнении lex generalis - правил, установленных Всеобъемлющей конвенцией, но никак не в их пересмотре и ревизии. В ином случае создается ситуация нарушения принципа, согласно которому «никто не может извлекать выгоду из преступной деятельности»[506].

Современная обстановка требует создания целостной, интегрированной системы, объединяющей борьбу с терроризмом во всех направлениях. По сути, необходимо вести речь о кодификационном процессе в исследуемой сфере. Целью заключения общего антитеррористического договора должно стать избавление от ранее существовавших разрозненных положений в данной области.

В российской и зарубежной юридической науке имеется дискуссия о понятии и назначении института международной кодификации права[507].

Согласно ст. 15 Положения о КМП, термин «кодификация международного права» употребляется по соображениям удобства в смысле более точной формулировки и систематизации норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной»[508].

К. А. Бекяшев видит сущность кодификации применительно к международному морскому праву в усовершенствовании действующих норм и разработке новых, соответствующих уровню развития правосознания субъектов и научно-технического прогресса[509].

А.П. Мовчан считал, что данный институт международного права представляет собой «систематизацию и совершенствование норм общего международного права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших норм и разработки новых норм с учетом актуальных потребностей международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте» [510].

Н.В. Остроухов, Ю.С. Ромашев определяют кодификацию вообще и международного права в частности как «уточнение действующих норм права; устранение устаревших правил; выяснение неопределенных, разрешение противоречивых и сведение действующих норм в систему»[511].

Наряду с позитивной оценкой кодификации, достаточно распространенным считается мнение о ее негативном влиянии на развитие международного права. Так, в литературе высказано мнение, что кодификационные нормы способны расходиться с нормами, которые сложились как обычные, и которые поддержаны большим количеством государств-участников различных конвенций. Все это может создать определенные сложности в правоприменении[512].

Л. Оппегнгейм в свое время указывал, что не всегда можно считать кодификацию своевременной; что она, бесспорно, является помехой для органического развития права от обыкновения к обычаю, для легкого приспособления права к индивидуальным особенностям случаев. Кроме того, пишет Л. Оппенгейм, кодификация способствует казуистике и формальному толкованию нормы, отказу от идеи применения духа и принципов права. По мнению исследователя, кодификация не решает главной задачи развития международного права - ликвидации контрверз («внося ясность во многие вопросы права, в то же время создает новые контрверзы»)[513]. Эффективной альтернативной кодификации международного права Л. Оппенгейм считал «заранее обдуманный пересмотр и изменение существующих норм международного права и предоставляемых им прав в целях приспособления к изменившимся условиям и устранения причин международных трений»[514].

Думается, что подход, предложенный Л. Оппенгеймом, несет в себе конструктивное зерно, может быть использован в ряде случаев в правотворческой работе ООН. Однако в исследуемой сфере он слишком громоздок, опасен сохранением разных подходов, не решает задачи оптимизации и повышения эффективности правовой охраны международного сообщества от терроризма.

Возвращаясь к дискуссии о кодификации как средстве укрепления международного правопорядка, стоит отметить, что разногласия по этому вопросу имеют давние традиции. Еще в 60-е гг. ХХ в. Госдепартамент США возражал против процесса международно-правовой кодификации, утверждая, что международно-правовая база достаточна, главная задача состоит в более эффективном использовании имеющихся норм[515]. А.П. Мовчан в 70-е гг. отмечал тенденцию стран западного мира (согласно авторской терминологии «империалистических стран») выступать против четкой фиксации международноправовых принципов и норм в международном документе, пытаться сохранить неопределенный характер ряда правил международного общения, особенно в области поддержания международного мира и безопасности[516].

Представляется, что в случае с созданием Проекта имеется схожая ситуация: концепция документа, предложенная странами европейского региона, основывается на сохранении смысловой вариативности в сфере международноправовой борьбы с терроризмом. Это не может соответствовать идее его поступательного и прогрессивного развития, создания четких и эффективных правил взаимодействия государств в данной области. С правовой точки зрения задача кодификации антитеррористического блока обладает качествами актуальности и реализабельности; в сфере международно-правовой борьбы с терроризмом сложились необходимые предпосылки для кодификационного процесса.

Во-первых, сложилось общее международное мнение, поддержанное в том числе и ГА ООН, о важности скорейшего разрешения вопроса о принятии Всеобъемлющей конвенции[517].

Во-вторых, существует масштабная международно-правовая база, посвященная борьбе с терроризмом, в которой изложены основные нормы о сущности исследуемого феномена и мерах по противодействию ему. В настоящей работе показано, что на международном уровне и в рамках основных национальных правовых систем современности сложилось представление о правовых чертах этого зла и механизмах борьбы с ним. Создан механизм международного судебного реагирования на террористические преступления. Соответственно, следующий шаг - выработку единого, универсального договора о борьбе с терроризмом - можно считать закономерным и подготовленным этапом развития международного права.

Наиболее значимыми вопросами, отраженными в этом документе, должны стать вопросы глобального сотрудничества, в решении которых заинтересовано все человечество. Таковыми необходимо считать: принципы, имеющие основополагающий характер для всей международной антитеррористической сферы, в том числе и связанные с защитой прав человека; понятие терроризма и террористического преступления, особенно в его международном варианте; правила международного сотрудничества в данной сфере. Думается, что есть смысл согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что различный подход государств к оценке и толкованию сложившихся по данному вопросу норм не исключают возможность согласования воль государств по конечному

Проекту; что имеющиеся разногласия носят в большей части не правовой, а политический характер[518].

В-третьих, промедление с разработкой и принятием Всеобъемлющей конвенции способствует регрессным и негативным явлениям в международноправовом пространстве. В частности, имеются существенные расхождения и разногласия в правоприменительной антитеррористической практике отдельных государств, неоднозначна практика работы международных судов по делам, связанным с терроризмом. Борьба с ИГИЛ, демонстрирует сложность переговорного процесса и выработки единой международно-правовой воли по поводу определения круга лиц, которых необходимо считать террористами, ведущими преступную деятельность в Сирии и Ираке, и допустимых пределов борьбы с ними.

Таким образом, кодификационная работа в антитеррористической сфере полностью соответствует правилам ст. 18 Положения КМП, представляется, используя терминологию данного документа, «необходимой и желательной». Интенсификация работы над Проектом, если он будет актом кодификации, и его скорейшее принятие будут служить не только цели систематизации предписаний в сфере международно-правовой борьбы с терроризмом, но и цели прогрессивного развития этого направления в международном праве.

Думается, что Всеобъемлющая конвенция должна стать юридическим приоритетом по отношению к ранее принятым в данной области универсальным соглашениям. Это правило будет распространяться на государства, которые являются одновременно участниками уже действующих договоров и согласились с содержанием нового акта - Всеобъемлющей конвенции.

Сложность кодификации в исследуемой сфере заключается, помимо всего прочего, еще в том, что ряд антитеррористических конвенций направлен на борьбу с более широким спектром деяний, чем терроризм. Примерами таких договоров служат соглашения о преступлениях в авиационной сфере (Токийская конвенция 1963 г., Монреальская конвенция 1970 г., Гаагская конвенция 1971 г. и др.), Нью-Йоркская конвенция 1973 г. В некоторых договорах террористический элемент (цель деяния - запугивание, устрашение населения) носит дополнительный характер, выведен за пределы основной конвенционной дефиниции. Это обстоятельство не позволяет создать простую линейную схему соотношения международных соглашений, требует сложного механизма взаимодействия правовых актов. Думается, что верным будет предложить создать в Проекте самостоятельную норму (правило), где конкретизировать понятие террористического преступления в целях его единообразного понимания во всех секторальных конвенциях, перечисленных в приложении к Проекту. Кроме того, следует поддержать инициативу Управления по наркотикам и преступности ООН, предложившего включить в систему антитеррористического договорного права Конвенцию против транснациональной организованной преступности[519].

С учетом изменчивости, выраженной склонности к сущностной трансформации феномена терроризма видится невозможным создать свод правил по борьбе с ним, который бы охватил все будущие возможные его формы. Поэтому необходимо в Проекте предусмотреть норму о соотношении уже имеющегося комплекса универсальных антитеррористических норм и новых актов, которые будут появляться для охраны международного правопорядка. Для более эффективного противодействия представляется верным при разработке каждого нового документа разрешать вопрос о его месте в существующей системе антитеррористических документов, созданных под эгидой ООН.

Обсуждения Специального Комитета на протяжении 2000 - 2013 гг. показали, что выработка единой дефиниции терроризма, соотношение национального освободительного движения, вопрос о государственном терроризме, как темы, имеющие непосредственное отношение к проблеме соотношения Всеобъемлющей конвенции и секторальных соглашений, являются стержневыми элементами дискуссии, не позволяющими до сих пор закончить работу над документом. Так, например, представитель Кении на заседании Специального Комитета 2012 г. выразил удрученность в связи с фактом, «... что разработка проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме не была завершена из-за нескольких нерешенных вопросов, в том числе определения терроризма. Хотя мы признаем, что нерешенные вопросы являются сложными и политического характера, мы считаем, что расхождения во мнениях на них не являются непреодолимыми, пока мы по-прежнему сосредоточены на нашей общей цели и цели ликвидации терроризма»[520].

Важность согласования этих трех деликатных и содержательно спорных аспектов представляется исключительной. Как показывает практика межгосударственного взаимодействия, все они дают основания для политики двойных стандартов, использования недопустимых методов и обоснований своего поведения в международной сфере. В связи со всем вышесказанным уместно привести слова В.В. Путина, сказанные с трибуны ГА ООН: «Нельзя играть и манипулировать словами. В международном праве, в международных делах каждый термин должен быть понятен, прозрачен, должен иметь единообразное понимание и единообразно понимаемые критерии»[521].

Рассмотрим подробнее содержание этих спорных моментов.

Необходимость единого определения терроризма, как это уже было показано в работе, признается абсолютным большинством исследователей, как теоретиками, так и практиками. Так, В.И. Батюк видит в нем основу для эффективного международного режима[522].

М. ди Филиппо, несмотря на скептическую оценку перспектив выработки Всеобъемлющей конвенции, считает исключительно важным («единственно возможным - is the only conceivable one») выработку в глобальном масштабе общего понятия терроризма. Исследователь считает, что его необходимым элементом должна стать строгая система антитеррористического контроля[523].

С. Лим, признавая, что общее определение в глобальной конвенции может служить интересам правовой определенности и эффективности межгосударственного сотрудничества тем не менее придерживается мнения, что его отсутствие не создаст ситуацию правовой пустоты и правового паралича: «...[этот вопрос] сильно политизирован и явно не заслуживает того серьезного внимания, [какое] он вызвал»[524].

Аналогичные мнения высказывали У. Лакер, Б. Дженкинс, Г. Флетчер, Дж. дер Дериан, Государственный Департамент США[525].

Из общего объема проанализированных международных соглашений (Приложение) следует параллельное существование 18 вариантов исследуемого понятия в международном праве (без учета предлагаемого проектом Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества 1996 г., проектом ст. 5 Римского Статута, актов СБ ООН, Предварительного решения СТЛ и т.п.). Подобное положение дел способно создать удручающе-пессимистичное отношение к перспективам выработки единой дефиниции.

Однако в практике международно-правовой работы имеются яркие примеры успешной унификационной работы, выработки единых подходов к определению сущностных черт международно-правовых явлений, в том числе и терроризма. Примерами могут служить: согласованная позиция 34 государств по ст. 5 Римского Статута в части криминализации терроризма, ратификация 187 странами международной Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., в ст. 2 (1 (b) которой дается определение террористического преступления.

Таким образом, считаем возможным достижение единообразного подхода к определению терроризма в глобальном масштабе (в рамках ООН). По словам испанского терролога П. Дродригес-Веласанте, отсутствие всеобщего международного консенсуса по данному вопросу невольно способствует моральному и правовому обоснованию терроризма[526]. Решение этого вопроса способно создать юридические барьеры для устранения угрозы злоупотребления правом в мировом пространстве, ликвидировать базу использования двойных стандартов при решении антитеррористических вопросов. Выработка единого определения необходима чтобы максимально конкретизировать характер обязательств государств как по универсальным соглашениям, посвященным борьбе с терроризмом, так и возложенным на них соответствующими резолюциями СБ ООН. По словам израильского исследователя Б. Ганор, «...без достижения приемлемого международного определения термина «терроризм» можно подписать любой договор [о борьбе] с терроризмом без намерения выполнить свои обязательства в соответствии с этим соглашением. Для каждой страны-участника в соглашении терроризм будет определяться иначе, чем в любом другом государстве...» [527]. Этому же автору принадлежит фраза, которая максимально полно отражает необходимость универсальной дефиниции: «Без определения не будет запрета - No prohibition without definition»[528].

Кроме того, решение вопроса о единообразной дефиниции напрямую касается фундаментальных проблем, касающихся прав человека. Оно будет способствовать более прозрачному действию правил в сфере защиты жертв террористических атак, в сфере привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, установления единых стандартов подсудности.

На данном этапе анализа необходимо остановиться еще на одном дефинитивном аспекте: чему должны быть посвящены международные документы - борьбе с терроризмом или с преступлениями террористического характера? От решения этого вопроса зависит содержание понятия, которое необходимо раскрыть правотворцу.

Как представляется, терроризм, во всех его проявлениях, преступен, он должен сурово преследоваться по национальному закону. Любую форму поведения, связанную с международной террористической активностью, требуется включить в договорную систему противодействия. Как показывает проведенный анализ, изменчивость и полиформность терроризма не позволяет задать раз и навсегда установленные жесткие правовые рамки реагирования. Поэтому представляется правильным на международном уровне закладывать основу для гармонизационных процессов в антитеррористической сфере. Для этого требуется осуждение и выстраивание системы противодействия терроризму, а не его частному случаю: террористическому деянию. Это возможно достичь в том числе и с помощью юридической техники, установив в соглашении, в данном случае в Проекте, общее правило о преступности всех проявлений терроризма как сложного многоаспектного социально-политического и правового феномена, а в дальнейшем конкретизировать его правовое содержание с помощью категории «преступление террористического характера».

Понятию терроризма посвящена статья 2 Проекта. В ней закреплено, что:

«Любое лицо совершает преступление по смыслу настоящей Конвенции, если оно, используя любые средства, незаконно и умышленно причиняет:

a) смерть или тяжкое телесное повреждение любому лицу; или

b) серьезный ущерб государственному или частному имуществу, включая места общественного пользования, государственные или правительственные объекты, систему общественного транспорта, объекты инфраструктуры или окружающей среды; или

c) ущерб имуществу, местам, объектам или системам, упомянутым в пункте 1(b) настоящей статьи, который влечет или может повлечь крупные экономические убытки,

когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения».

Таким образом, можно выделить основные признаки терроризма по версии Проекта.

Во-первых, противоправность и умышленность деяния.

Во-вторых, причинение ущерба физическому лицу, государственной или частной собственности.

В-третьих, совершение деяния с целью запугивания или принуждения.

По мнению М. Хмуд, Б. Сол, представленная дефиниция максимально близка к определению, данному в Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г[529].

Действительно, сравнение показывает общность некоторых формулировок в части перечисления объектов, которым может быть причинен вред. Однако понятия сильно разнятся в субъективных признаках. По версии Конвенции 1997 г., квалифицирующее значение, важное для введения уголовной ответственности в национальных правовых системах государств-участников соглашения, имеет правило, установленное в ст. 5: деяние должно быть направлено или рассчитано на создание обстановки террора среди населения. Проект Всеобъемлющей конвенции предлагает расширенную версию целевого компонента, включающую в себя не только запугивание населения, но и принуждение публичных субъектов.

Кроме того, вариант состава преступления Конвенции 1997 г. в качестве жертвы видит только население, под которым понимаются лишь гражданские лица, а Проект расширяет категорию жертв, называя среди них правительства и международные организации.

Дополнительно можно выделить терминологические различия, касающиеся:

- объектов, которым может быть причинен ущерб (в Проекте он шире);

- критериев качественной оценки ущерба (Конвенция 1997 г. - «значительное разрушение, причинение крупного экономического ущерба», в Проекте использована более емкая категория - «серьезный ущерб»).

В связи с этим представляется, что можно говорить о достаточно самостоятельном характере понятия «террористическое преступление» в Проекте, не сводить его к уже имеющимся в международно-правовой базе определениям.

В международно-правовых кругах и юридической литературе высказано мнение, что Проект Всеобъемлющей конвенции предлагает усеченный вариант дефиниции «терроризм»[530], представляющий собой, по словам представителей Турции и Лихтенштейна в Шестом комитете, «не лучший вариант» из имеющихся[531].

Проведенный в рамках настоящей работы анализ универсальных секторальных конвенций показывает, что есть основания выделить согласованный международным сообществом комплекс правовых признаков терроризма. Причем представляется, что в целях наиболее точного и полного определения характерных черт исследуемого феномена следует воспользоваться «наибольшим знаменателем» согласованных и не противоречащих друг другу элементов. При этом акцент следует сделать на практически значимые факторы, которые помогут лучшим образом раскрыть криминальную сущность терроризма, создать легальную базу для противодействия ему. Можно согласиться с В. Шойбле, министром внутренних дел ФРГ (2007 г.), который заявил, что «определение этого явления должно иметь преимущественно прагматический, нежели теоретический характер»[532].

Исходя из вышесказанного, учитывая предыдущий проведенный анализ, в Проекте необходимо уточнить дефиницию террористического преступления, дополнительно включив в нее признаки:

- в отношении объекта преступного посягательства - покушение на причинение вреда законным правам и интересам международной организации, международного сообщества в целом, признанной религиозной или этнической группы. Это правило следует расположить в ст. 2 п. 1 (а);

- в отношении круга преступных деяний - необходимо привести в соответствие с уже действующей конвенционной базой объем запрещенных деяний, имеющих отношение к террористическому преступлению, и запретить следующие формы - «планирование деятельности (интеллектуальное авторство), подстрекательство, денежная поддержка (sponsoring), финансирование (financing), поощрение, попустительство или сокрытие актов насилия, вербовка физических лиц с целью совершения одного из преступлений, указанных в пунктах 1, 2 или 3 настоящей статьи, а также организация преступных террористических групп, руководство ими, участие в них», разместив данную формулировку в ст. 2 п. 4(с);

- в отношении вредных последствий преступления - помимо предусмотренного в Проекте причинения ущерба физическому лицу (смерть и телесные повреждения), государственной или частной собственности -

причинение нематериального (психологического) вреда личности (ст. 2 п.1(а)) [533]. Необходимо иметь в виду, что под ущербом подразумевается не только причинение материальных убытков, но и повреждение объектов, ценность которых преимущественно определяется внеденежными критериями. Прежде всего речь идет о невосполняемом культурном наследии, уничтожение (повреждение) которого наносит удар по нравственно-ценностному социальному компоненту.

Кроме того, требуют смыслового уточнения случаи применения Всеобъемлющей конвенции, установленные ст. 5 [3] Проекта. Существующая сейчас формулировка повторяет правило, установленное в договорах 1997, 1999, 2005 гг., и гласит, что «Настоящая Конвенция не применяется в случаях, когда преступление совершено в одном государстве, предполагаемый преступник и потерпевшие являются гражданами этого государства, предполагаемый преступник обнаружен на территории этого государства и никакое другое государство не имеет оснований для осуществления своей юрисдикции в соответствии с пунктом 1 или пунктом 2 статьи 8 [6] настоящей Конвенции».

П. 2 ст. 8 [6] Проекта демонстрирует высокое качество проделанной юридической работы по определению возможных ситуаций транснациональной юрисдикции. Как условия для распространения национальной юрисдикции за границы государства Проект называет следующие случаи:

a) преступление совершено лицом без гражданства, которое обычно проживает на территории этого государства;

b) преступление совершено полностью или частично за пределами его территории, если последствия поведения или его желаемые последствия составляют на его территории преступление, указанное в статье 2 [Проекта], или приводят к совершению такого преступления;

c) преступление совершено против гражданина этого государства;

d) преступление совершено против государственного или правительственного объекта этого государства за границей, включая помещения посольства или иного дипломатического или консульского представительства этого государства;

e) преступление совершено в попытке принудить это государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него;

f) преступление совершено на борту воздушного судна, эксплуатируемого правительством этого государства.

Все эти ситуации можно считать частными случаями «международности», которая позволяет включать конвенционные механизмы.

Однако современная практика международно-правовых отношений показывает, что данный перечень не в полном объеме охватывает все потенциально возможные случаи необходимой защиты государственного интереса от террористической атаки. Можно указать еще несколько вариантов, которые должны учитываться во Всеобъемлющей конвенции как основания для возникновения юрисдикции государства за пределами его границ. Все они раскрывают ситуации нарушения прав и законных интересов нескольких государств и находящихся под их национальной юридической защитой субъектов:

- подготовка к совершению террористического преступления, в том числе в формах подстрекательства, вербовки лиц для совершения преступления, финансирования деятельности, и т.п. осуществляется на территории другого государства;

- если террористическое преступление направлено против прав и законных интересов религиозной или этнической группы, представители которой проживают на территории данного государства.

Не решенным в Проекте остался вопрос о правах государства на проведение антитеррористических операций в случае необходимости защиты интересов всего международного сообщества в целом, интересов международных организаций при террористическом нападении. В условиях современных возможностей террористических структур этот вопрос имеет исключительную актуальность. Неопределенность в его решении может стать поводом для принятия государством односторонних, вне правового поля, мер, которые могут создать почву для развернутого острого политического конфликта. Так, например, США неоднократно оправдывали свои внешнеполитические акции возрастающей угрозой международного терроризма в Афганистане, Ираке, Сирии. Фактор «неопределенности и нестабильности внутри и за пределами евроатлантической зоны, а также возможность региональных кризисов на периферии альянса [НАТО]»[534] неоднократно был использован этим государством как обоснование для военной интервенции.

В связи с этим необходимо во Всеобъемлющей конвенции установить четкое правило, в котором прописать условия легитимности и допустимые пределы защиты своих национальных интересов государством в случае террористической угрозы глобального и регионального характера. Представляется, что государство имеет право на свою защиту, но исключительно в рамках имеющегося правового поля, с использованием существующих универсальных механизмов, прежде всего в рамках самообороны и соответствующих решений СБ ООН, либо на основании оформленного надлежащим образом международного соглашения с международно-правовыми субъектами, в компетенции которых находится решение вопроса о восстановлении правопорядка на территории, где наблюдается угрожающая миру террористическая активность.

Логично данное правило разместить в ст. 21 [22] Проекта («Ничто в настоящей Конвенции не наделяет государство-участник правом осуществлять на территории другого государства-участника юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию властей этого другого государства- участника в соответствии с его действующим внутренним законодательством») в виде отдельного пункта статьи.

Последний аспект, который требуется осветить, в связи с проблемой выработки единого определения в Проекте, - это статус террористического преступления, борьбе с которым предназначен документ. Ст. 6 [4] однозначно устанавливает правило национального судебного преследования, по нормам внутригосударственного законодательства, с обязательным наказанием как за тяжкое преступление всех деяний, запрещенных ст. 2 Проекта. С. Лим видит в этом наиболее перспективный, с практической точки зрения наиболее полезный, лишенный пустого символизма, путь развития международного контртеррористического взаимодействия[535].

Таким образом, на сегодняшний момент можно считать согласованным на этапе подготовки Проекта представление о международном терроризме как о преступлении, подлежащем расследованию и осуждению внутри государства, а не как деяния, имеющего статус международного преступления.

Всеобщая согласительная позиция по этому вопросу имеет существенный характер для дискуссии, до сих пор не оконченной в научном сообществе[536], о перспективах закрепления международного терроризма как преступления в Римском Статуте, о возможности создания специальных международных судов, в компетенцию которых входит преследование данной категории преступлений. Сообщество государств - участников процесса разработки Всеобъемлющей конвенции высказало единое мнение о приоритете принципов государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства в области выстраивания международных механизмов противодействия терроризму.

Когда преступление может подпадать под юрисдикцию нескольких стран, должен применяться алгоритм действий, установленный ст. 8 [6] Проекта: «Когда более чем одно государство-участник заявляет о своей юрисдикции в отношении преступлений, указанных в статье 2, соответствующие государства-участники стремятся надлежащим образом координировать свои действия, в частности в отношении условий преследования и порядка оказания взаимной правовой помощи».

Данное правило требует конкретизации. В связи с тем, что Проект ориентирует государства на создание национальных комплексов правовой реакции на террористические преступления, становится особенно важным и значимым максимально согласовать в данном соглашении подходы, определяющие практические стороны сотрудничества государств в сфере противодействия этому злу. М. ди Филиппо считает создание нормативно - правовой базы для межгосударственного сотрудничества основной задачей Всеобъемлющей конвенции[537]. Внутригосударственная система борьбы с преступностью, как правило, четко определена и структурирована. Она максимально приспособлена для надежного удержания субъекта внутри заданного правового пространства, на широкие возможности уничтожения условий существования и пресечения деятельности криминальной среды[538].

В случае межгосударственной борьбы с тяжкими преступлениями в целом и терроризмом в частности зона контроля и взаимодействия имеет не столь определенный характер. Во-первых, требуется многоаспектное согласование различных материальных и процессуальных правил. Во-вторых, необходимым условием эффективной работы согласованного блока правил становится участие максимального количества государств в международном соглашении. В ином случае всегда будет существовать «серая» зона террористической активности, не досягаемая (в правовом и пространственном смыслах) для компетентных контртеррористических органов и структур.

Проект Всеобъемлющей конвенции содержит систему норм, раскрывающих механизм сотрудничества государств - участников соглашения.

В нее, в частности, включены следующие правила.

Во-первых, в ст. 6 [4] Проекта закреплено безусловное требование криминализации террористических актов в национальном законе. Согласно содержанию п. 1 ст. 13 [11] все они должны считаться тяжкими преступлениями.

Во-вторых, в Проекте имеются правила, направленные на обеспечение прав подозреваемого или обвиняемого в террористическом преступлении. Так, ст. 12[10] предусматривает права:

a) без задержек связаться с ближайшим соответствующим представителем государства, гражданином которого является лицо;

b) на посещение его представителем этого государства;

c) быть информированным о своих правах согласно подпунктам (а) и (b).

Статья 14 [12] гарантирует справедливое обращение, в том числе

пользование всеми правами и гарантиями в соответствии с законодательством государства, на территории которого это лицо находится, и применимыми положениями международного права, и в частности Минимальные стандартные правила обращения с заключенными.

Статья 18 [16] предусматривает возможность передачи лица, которое находится под стражей или отбывает наказание, в другое государство в целях установления личности, дачи показаний или оказания иной помощи в получении доказательств для расследования или уголовного преследования только лишь при соблюдении двух условий: если это лицо свободно и сознательно дает на то свое согласие и имеется приемлемое для компетентных органов обоих государств- участников согласие об условиях передачи.

Все эти положения являются новаторскими для международно-правовой борьбы с терроризмом, так как ранее не уделялось должного внимания вопросам соблюдения прав человека в отношении лиц, привлекаемых к ответственности за террористические деяния. Прямое указание на Минимальные стандартные правила обращения с заключенными[539] способно повысить общий уровень социально-правовой защиты таких физических лиц.

Однако представляется необходимым создать более качественную нормативную основу для гармонизации правил о допустимых мерах по пресечению действий подозреваемых граждан и организаций, по обеспечению мер дознания и защиты в процессе формирования доказательственной базы для принятия решения об ответственности за терроризм.

В-третьих, в ст. 15 [13] Проекта названы основные правила взаимодействия государств-участников в связи с расследованием, уголовным преследованием или процедурами выдачи в отношении террористических преступлений. К таковым относятся: выполнение обязательств в соответствии с любыми договорами или другими договоренностями о взаимной правовой помощи; возможность создания механизмов для обмена (предоставления) информации или доказательств, необходимых для установления уголовной, административной, гражданской и иных видов ответственности; оказание максимальной помощи в связи с процедурами выдачи.

Вопросы правового взаимодействия, возникающие при необходимости придания правосудию лица, совершившего преступление на территории другого государства, относятся к разряду актуальных и пока до конца не разрешенных в международном праве. Общепризнанным ориентиром для разрешения проблем в указанной сфере является принцип aut dedere aut judicare. В ст. 13 [11] Проекта конкретизировано это правило в отношении террористических преступлений: «Государство-участник, на территории которого находится предполагаемый преступник, в случаях, к которым применима статья 8 [6] настоящей Конвенции, если оно не выдает это лицо, обязано без каких бы то ни было исключений и независимо от того, совершено ли преступление на его территории, без неоправданных задержек передать дело своим компетентным органам для целей судебного преследования путем проведения разбирательства в соответствии с законодательством этого государства».

Это правило дополнено нормой, содержащейся в ст. 9 [7] Проекта, в которой установлен запрет предоставлять статус беженца лицу, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило какое-либо террористическое преступление.

Универсализация механизма реализации принципа «выдай или суди» представляется исключительно важным в рамках создания планетарной системы противодействия и предупреждения терроризма. Думается, что в Проекте комплекс норм, посвященный этому вопросу недостаточен. В частности, не раскрыты в полной мере основания, дающие государству-участнику право отказать в выдаче преступника. Еще один недостаток - это то, что правила выдачи прямо зависят от национального закона, не сформулированы на универсальном уровне. Все это, считает Дж. Роуз, оставляет лазейки для злоупотребления, подрывает обязательства, взятые на себя по Конвенции[540].

Система международно-правовых антитеррористических соглашений включает особый договор, предметом которого стало оформление межгосударственных отношений в области экстрадиции лиц, виновных в совершении террористических преступлений: Конвенцию о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом, принятую на пятой Конференции министров юстиции франкоязычных стран Африки 2008 г[541]. На февраль 2018 г. этот документ находился на стадии сбора ратификаций. В этом документе достаточно подробно регламентированы процессуальные правила и материально-правовые основания взаимодействия государств в случае пересечения их юридического интереса в связи с обвинением лица в террористическом преступлении. Таким образом, в региональной международноправовой практике имеется пример согласования государственных воль по вопросам реализации принципа aut dedere aut judicare в антитеррористической сфере. Показательно, что, несмотря на то, что данная Конвенция несколько раз обсуждалась на саммитах Международной организации франкоязычных стран (Международной организации франкофонии), рекомендована для присоединения к ней Секретариатом ООН, пока государства не очень активны в принятии ее условий. Думается, что одна из причин пассивного поведения в отношении ратификации этого документа - это международно-правовая несогласованность более значимых, основных для международно-правовой борьбы с терроризмом аспектов, прежде всего, отсутствие единой дефиниции «терроризм».

Кроме того, вызывает сомнение правильность выбранного техникоюридического подхода - создание отдельного соглашения, посвященного вопросам процессуального взаимодействия государств-участников. Более логичным следует признать включение специального свода правил о взаимодействии государств по вопросам экстрадиции в текст Всеобъемлющей конвенции. Это позволит сформировать стройную, эффективную с практической точки зрения систему взаимодействия конвенционных материальных и процессуальных норм, гармонизировать общее число государств-участников в различных направлениях международно-правовой борьбы с терроризмом.

Такой подход, объединяющий и материально-правовые и процессуальные правила противодействия терроризму, использован, например, в Конвенции ОИК 1999г. Ст. 23 этого соглашения предусматривает, что любая просьба о выдаче должна сопровождаться оригиналом или заверенной копией обвинительного заключения, ордером на арест лица или любым другим документом аналогичного свойства, выданным в соответствии с условиями законодательства запрашивающего государства. Кроме того, к запросу должно прилагаться изложение деяния, за совершение которого должна наступить выдача с указанием даты и места совершения актов, их правовые последствия, ссылки на правовые нормы на основании которых наступило преследование. Конечно, в данной ситуации нельзя признать, что в договорном порядке согласованы все необходимые вопросы межгосударственного взаимодействия, связанные с экстрадицией. Но, по мнению Дж. Роуз, с которым можно согласиться, эти процедурные правила приемлемы в ситуации отсутствия иных механизмов выдачи[542].

Для формирования полноценного механизма сотрудничества государств- участников Всеобъемлющей конвенции необходимо усилить правовое регулирование по следующим направлениям:

Во-первых, нужно уточнить круг субъектов террористического преступления. Ст. 11 [9] Проекта устанавливает обязанность государств- участников принять необходимые меры для привлечения юридического лица, находящегося на его территории или учрежденного по его законам, к ответственности в случае совершения физическим лицом, ответственным за управление этим юридическим лицом, террористического преступления. Такая ответственность должна наступать без ущерба для уголовной ответственности физических лиц, совершивших эти преступления.

Таким образом, согласно нормам Проекта, в качестве субъекта террористического поведения признаются физические и зарегистрированные по национальным правилам надлежащим образом юридические лица. Однако практика совершения террористических актов международного характера последних десятилетий показывает, что чаще всего они совершаются членами какой-либо незаконной, как правило, транснациональной криминальной организации. Соответственно, для более эффективного противодействия террору требуется в Проекте предусмотреть правило, обязывающее государства вести борьбу с организованной террористической деятельностью. В качестве мер можно предложить, в том числе, запрет деятельности таких организаций, создание национальных и единого международного перечней запрещенных террористических формирований. Думается, что террористическая организация не должна получить статус самостоятельного субъекта ответственности. В целях уголовного наказания необходимо оценивать участие физических лиц в таких структурах как отягчающее вину обстоятельство. В Проекте необходимо раскрыть алгоритм включения подобных организаций в единый международный перечень, предусмотреть правовые последствия подобного статуса для незаконных формирований. Пока на данном этапе санкционные списки запрещенных террористических организаций осуществляются под руководством нескольких комитетов по санкциям, созданным на основе резолюций СБ ООН. Как неоднократно отмечалось на международном уровне[543] и различными исследователями[544], процедуры введения и отмены санкционных мер СБ ООН не отличаются справедливостью, прозрачностью и четкостью.

Во-вторых, требуется детализация в Проекте мер коллективной и индивидуальной ответственности и наказания за террористические деяния. В существующей редакции в ст. 6 [4] предусматривается лишь достаточно общее правило о необходимости наказания за террористическое преступление. Ст. 11 [9] обязывает государства-участников применять, в частности к юридическим лицам, эффективные, соразмерные и действенные уголовные, гражданско-правовые или административные санкции. Думается, что необходимо в Проект включить правило о суровом уголовном наказании физических лиц, виновных в террористическом преступлении, обязать государства дифференцировать по тяжести ответственность за совершение террористического деяния в составе организованного международного террористического формирования и вне такового.

В-третьих, Проект не уделяет должного внимания мерам по обеспечению прав человека на защиту от терроризма. Это направление давно признано нуждающимся в повышенном внимании международных органов[545].

В Глобальной контртеррористической стратегии ООН (2006) вопросам поощрения и защиты прав жертв терроризма посвящен четвертый раздел документа. В нем, в частности, говорится, что государства должны обеспечивать, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали их обязательствам по международному праву, в частности нормам в области прав человека, беженскому праву и международному гуманитарному праву. Кроме того, в п. 8 Стратегии имеется призыв ко всем государствам рассмотреть вопрос о том, чтобы на добровольной основе создать национальные системы помощи, которые будут учитывать потребности жертв терроризма и их семей и содействовать нормализации их жизни.

Требование специальной защиты жертв террористического преступления, особенно его международного варианта, объясняется, как это было показано ранее в работе, их невинным состоянием, как правило, их массовостью, трансграничной спецификой криминального деяния. Потерпевшие в международных террористических преступлениях сталкиваются с дополнительными, по сравнению с совершением аналогичного, но внутригосударственного преступления, сложностями в защите своих прав и законных интересов, в доступе к расследованию и судебному процессу, в возможности получить справедливую компенсацию.

Все эти факторы объясняют необходимость дифференцированного подхода к статусу жертвы терроризма и должны быть приняты во внимание при формировании правил международного сотрудничества.

Необходимость закрепления правового статуса жертв терактов во Всеобъемлющей конвенции обусловливается не только правозащитными соображениями, но и тем, что такие правила будут логично входить в систему мер контртеррористического предупреждения и профилактики.[546]

Комплексный анализ антитеррористических конвенций ООН показал, что в международно-правовом пространстве требуется создание свода правил, посвященных справедливому обращению в отношении всех жертв террористических актов, особенно если преступления совершены в транснациональном масштабе. Правила, сформулированные ранее в работе в отношении невинных жертв террористических атак, должны быть закреплены во Всеобъемлющей конвенции.

В-четвертых, по мнению ряда исследователей, необходимо во Всеобъемлющей конвенции предусмотреть систему контроля соблюдения норм Конвенции[547]. Этот вопрос относится, как представляется, к категории наиболее сложных и спорных. В настоящее время Проект не предусматривает никаких универсальных механизмов, оставляя разрешение всех вопросов на уровне межгосударственного сотрудничества. Это создает ситуацию неопределенности в отношении объема и последствий нарушений конвенционных обязательств. Такая неоднозначность, пишет Х. Даффи, рискует породить повышенную уязвимость для государств, так как серьезно подрывает силу любого взятого на себя обязательства[548].

C другой стороны, вся существующая система многосторонних антитеррористических договоров, созданная за последние 50 лет, не предлагает международных правоприменительных механизмов для обеспечения правопорядка и соблюдения их условий. Все соглашения ориентированы на использование национальных законов в деле предотвращения, предупреждения и пресечения террористической активности, недопущения избегания наказания для лиц, скрывающихся от правосудия на территории другого государства. Причину переноса центра ответственности за исполнение договорного режима на государства-участники С. Лим видит, прежде всего, в осознании дороговизны формирования системы мониторинга, административной структуры и судебного элемента в конвенционном пространстве: «... там, где не ставится под сомнение поведение стороны по договору (например, как в случае договоров в области прав человека,), такой подход, который все оставляет под защитой внутреннего законодательства и правоприменения, как правило, работает относительно хорошо»[549].

Еще один критический аргумент, свидетельствующий против конвенционного механизма контроля, - это наличие уже существующего и работающего большого числа органов и должностных лиц в системе ООН, в компетенцию которых входит антитеррористическая деятельность, что дает основание говорить об отсутствии необходимости создавать еще одну универсальную, дополнительную, единицу в данной области.

Тем не менее можно сформулировать ряд контрположений, которые, думается, позволяют говорить о перспективности создания договорного органа, ориентированного на антитеррористическое противодействие.

Во-первых, существующие структуры ООН, имея дублирующие программы, запутанную компетенцию, перекрестные требования к государствам, создают, по словам И. Росанд, ситуацию ингибирования общих усилий и растущие трудности сотрудничества[550]. Таким образом, нельзя говорить о наличии стройной и эффективной глобальной системы контртеррористической деятельности.

Во-вторых, возможно, предлагаемый договорной орган способен заменить сложный механизм, действующий сейчас в ООН, сконцентрировать у себя существенное количество направлений противодействия мировому террору. При этом отметим, что безусловно нетронутой должна остаться компетенция СБ ООН в части обеспечения международного мира и правопорядка как органа, отвечающего за всеобщую безопасность. Однако взаимодействие государств, решение насущных технико-юридических вопросов следствия и судебного преследования, работа на перспективу и на предупреждение выходят a priori за рамки деятельности СБ ООН, требуют кропотливой, профессиональной, вдумчивой, больше правовой, чем политической работы. Это все должно стать полномочиями договорного органа.

В-третьих, созданный по воле государств-участников такой механизм позволит предать более логичные, с правовой точки зрения, рамки санкционным спискам физических лиц и организаций, создать прямую связь между национальными и международным правовыми режимами противодействия террору, стать постоянно действующим институтом коммуникации государств в данной сфере.

В-четвертых, не убедительной кажется ссылка на отсутствие традиции работы договорных органов в антитеррористической сфере. Подобные контрольные механизмы созданы в соответствии с положениями ряда международных многосторонних договоров, посвященных вопросам международной безопасности, международного экологического права, международного права прав человека. По мнению ряда исследователей, в том числе А.Х. Абашидзе, Р.М. Валеева, А.М. Солнцева, А.Е. Коневой, эти структуры за время своей работы зарекомендовали себя как эффективные инструменты реализации международного права[551].

Примером специального международно-правового органа, действующего в сфере безопасности, являются Конференция (главный орган) и Исполнительный комитет Организации по запрещению химического оружия (далее - ОЗХО). ОЗХО была создана при поддержке ООН в 1997 г., после вступления в силу Конвенции о запрещении химического оружия (1993)[552], Конференция и Исполнительный комитет ОЗХО уполномочены соответственно надзирать за осуществлением Конвенции и содействовать эффективному ее осуществлению, принимать меры для содействия реализации её предмета и целей, а также рассматривать её соблюдение (п.п. 19, 20, 31 ст. 8 Конвенции). С 2001 г. действует Соглашение о взаимоотношениях между ООН и ОЗХО[553], в котором зафиксированы правила сотрудничества двух организаций.

На 61-й сессии Комиссии ООН по правам человека был учрежден новый мандат и новые специальные процедуры, касающиеся защиты прав человека в контексте борьбы с терроризмом[554]. Помимо таких традиционных специальных процедур, как посещение отдельных стран, новый спецдокладчик стал полномочен выносить вопросы на рассмотрение СБ ООН и представлять регулярные доклады ГА ООН и Комиссии по правам человека.

В рамках предполагаемой реформы механизмов ООН по защите прав человека обсуждается вопрос создания Комитета по борьбе с терроризмом, который должен обеспечить широкое толкование безопасности и уважения к правам личности[555]. Таким образом, уже создан прообраз предлагаемого договорного органа в сфере борьбы с терроризмом, имеется определенный опыт работы в этой сфере. Думается, что обеспечение прав человека в антитеррористической сфере должно стать центральной темой в компетенции предлагаемого института, но не ограничиваться ею, включать в себя и иные вопросы правового и политического взаимодействия, особенно в части предупреждения терроризма.

Есть логика в создании подобной структуры. Договорной орган в сфере борьбы с терроризмом может взять на себя функции, которые можно назвать традиционными для уже работающих аналогичных структур[556]: осуществлять мониторинг выполнения государствами своих обязательств по Всеобъемлющей конвенции о борьбе с терроризмом; издавать замечания общего порядка - акты толкования положений Всеобъемлющей конвенции и связанных с ней иных антитеррористических соглашений; рассматривать индивидуальные жалобы против существующих контртеррористических санкционных списков; разрешать вопросы о включении /исключении субъектов из этих списков.

Внешние результаты работы договорного органа могут выражаться в издании специальных актов, отражающих выводы и рекомендации по отдельным направлениям деятельности. А.М. Солнцев, А.Е. Конева считают, что в актах, принимаемых договорными органами, должна содержится информация о том, как государства-участники выполняют свои обязательства по договору, должно детализироваться содержание договоров[557]. Представляется, что все это вполне применимо и актам договорного антитеррористического органа. Создание подобной контрольной структуры будет способствовать выполнению основной задачи реализации международного контртеррористического права - созданию четкой, внутренне логичной и эффективной международной системы противодействия терроризму. Тем не менее необходимо сказать об опасениях, что международная политическая конъюнктурность всего, что связанной с борьбой с терроризмом, может негативно сказаться на работе договорного органа. Его создание не обязательно повлечет позитивные изменения в противодействии терроризму на международном уровне, может усложнить и без того громоздкую систему международных органов по борьбе с терроризмом.

* * *

Подводя итоги параграфа, отметим наиболее значимые выводы.

Проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме содержит значительное количество важных новаторских положений, которые позволяют, в случае его принятия, спрогнозировать качественный скачок в деле правовой борьбы с терроризмом на международной арене.

Среди достижений Проекта следует отметить: формирование

международно-правовой борьбы с терроризмом, предложение определения террористического преступления, отказ от преследования лишь террористических актов, определение признака «международность» как условия для наступления межгосударственной юрисдикции, создание свода правил, посвященных защите прав человека в ситуации террористического преступления, конкретизация правил сотрудничества государств и оказания взаимной правовой помощи в конвенционном поле, категорическое исключение террористических деяний из категории политических преступлений. Проект продолжает традицию, заложенную секторальными конвенциями, ориентации на национальную юрисдикцию государств-участников в деле пресечения и преследования террористической активности.

Проведенный анализ выявил ряд недостатков существующего варианта Проекта. Часть из них имеют конкретизирующий характер, не влекут за собой серьезных изменений духа и целей документа. К таковым можно отнести предложение по уточнению дефиниции террористического преступления (ст. 2 Проекта):

- в отношении объекта преступного посягательства - включить в текст следующее: покушение на причинение вреда законным правам и интересам международной организации, международного сообщества в целом, признанной религиозной или этнической группы;

- в отношении круга преступных деяний - запрет следующих форм террористического поведения: «планирование деятельности (интеллектуальное авторство), подстрекательство, денежная поддержка (sponsoring), финансирование (financing), поощрение, попустительство или сокрытие актов насилия, вербовка физических лиц с целью совершения одного из преступлений, указанных в пунктах 1, 2 или 3 настоящей статьи, а также организация преступных террористических групп, руководство ими, участие в них»;

- в отношении вредных последствий преступления - расширить их перечень, включив слова: причинение нематериального (психологического) вреда личности, уничтожение (повреждение) объектов невосполняемого культурного наследия.

Это позволит сформировать объемную и соответствующую уже принятым актам область применения Конвенции, отвечающую современным потребностям обеспечения международной безопасности и учитывающую продолжающуюся эволюцию методов и проявлений терроризма.

Уточняющий характер носят предложения, связанные с основаниями для возникновения юрисдикции государства в связи с совершением террористического преступления (ст. 5 [3] Проекта). Так, предложено включить в текст статьи следующее:

- подготовка к совершению террористического преступления, в том числе в формах подстрекательства, вербовки лиц для совершения преступления, финансирования деятельности, и т.п. осуществляется на территории другого государства;

- если террористическое преступление направлено против прав и законных интересов религиозной или этнической группы, представители которой проживают на территории данного государства.

Правила регулирования юрисдикции смысловым образом связаны с еще одним предложением в Проект - о допустимых пределах защиты своего государственного интереса в случае террористической угрозы глобального и регионального характера. Согласно существующему международно-правовому положению, такое возможно лишь только в двух случаях: в соответствии либо с резолюцией СБ ООН, либо с международным соглашением с государством, на территории которого предполагается контртеррористическая операция.

В ходе исследования были выявлены серьезные недостатки Проекта, которые способны снизить регулятивную значимость и целесообразность принятия Всеобъемлющей конвенции. В первую очередь речь идет о неверном выборе решения вопроса о соотношении Всеобъемлющей конвенции и уже созданных секторальных антитеррористических соглашений.

Субсидиарный характер действия, предусмотренный Проектом, не направлен на позитивное и прогрессивное развитие международно-правовой борьбы с терроризмом. В работе показано, что оптимальным вариантом станет создание единой стройной и внутренне логичной системы, интегрирующей уже существующие антитеррористические соглашения и новую Всеобъемлющую конвенцию, венчающую получившийся механизм. Предложенный подход, при котором Всеобъемлющая конвенция будет обладать приоритетом по отношению к секторальным договорам, представляется закономерным и подготовленным шагом.

В новой системе международного антитеррористического права Всеобъемлющая конвенция должна стать актом кодификации. Это позволит максимально четко сформулировать и закрепить обязательства государств в исследуемой области, создать ясное представление о действующих материальных правилах, о механизмах реализации правовых норм и о правилах взаимодействия.

Последнее предложение по совершенствованию Проекта, сделанное в данной части работы, касается усиления правового регулирования в части взаимодействия государств. Так, предложено обязать государства создавать национальные перечни запрещенных террористических формирований. В дальнейшем такие списки могут стать основой для единого международного свода подобных запрещенных организаций. Проект должен раскрывать алгоритм включения, правовые последствия этого шага, способы его обжалования для структур, признанных террористическими на международном уровне.

Работоспособность норм Всеобъемлющей конвенции во многом зависит от эффективного организационного элемента, обеспечивающего выполнение государствами взятых на себя обязательств. В диссертации предложено создать договорной орган, который может вести правовую работу, мониторинг и контроль в конвенционной сфере. Возможно, что подобную деятельность сможет эффективно выполнять Комитет по борьбе с терроризмом, создание которого сейчас обсуждается в Комиссии ООН по правам человека.

<< | >>
Источник: ЧЕРНЯДЬЕВА Наталья Алексеевна. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме §2. Тенденции развития международно-правовой борьбы с терроризмом в проекте Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 2. Развитие международно-правовой борьбы с терроризмом
  4. §1. Проблема обособления комплекса норм международно-правовой борьбы с терроризмом в международном праве
  5. §2. Тенденция институционального оформления комплекса норм о международно-правовой борьбе с терроризмом
  6. §1. Общая характеристика и виды источников
  7. §2. Тенденции развития международно-правовой борьбы с терроризмом в проекте Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме
  8. §2. Перспективы включения преступления «терроризм» в Римский статут Международного уголовного суда
  9. §4. Проблема квалификации международных террористических организаций как участников вооруженных столкновений
  10. § 1. Международно-правовая ответственность государств за террористические деяния
  11. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  12. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  13. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  14. §1. Международно-правовое регулирование российско-канадского сотрудничества в рамках борьбы с международным терроризмом
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -