§ 1.3. Особенности спора о праве в административной юстиции

Одной из важнейших теоретических категорий, оказывающих непосредственное влияние на правоприменительную практику рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, является категория «спора о праве гражданском»[102].

Наличие либо отсутствие такого спора выясняют судьи и при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в связи с чем, остановимся на ней более подробно.

Категория «спор о праве» привлекала внимание еще дореволюционных правоведов, однако комплексных исследований в тот период не проводилось.

В дореволюционной литературе и судебной практике спору о праве гражданском вначале придавался субъективный характер, то есть под спором о праве понималось субъективное отношение сторон к своим правам и обязанностям, субъективное мнение сторон об их праве. Позднее под спором о праве стали понимать объективное состояние права (в правоотношении), когда оно нуждалось в принудительном осуществлении или защите. В связи с этим, в частности, В.Л. Исаченко отмечал, что «под именем спора о праве не следует понимать простое разномыслие двух лиц о каком-либо юридическом вопросе; спором о праве гражданском называется такой спор, когда одно лицо, оспаривая право другого, присваивает его себе. Только в этом последнем случае каждый из спорящих вправе обратиться к суду и требовать его содействия»[103].

Вместе с тем, сам факт присвоения лицом чужого права еще не означает возникновения спора о праве, поскольку лицо, право которого было нарушено, может не знать об этом, или же не стремиться восстановить свое нарушенное право в силу тех или иных причин. В связи с этим следует положительно оценить стремление некоторых дореволюционных исследователей дополнить перечень критериев возникновения спора о праве такими критериями, как предъявление одним лицом другому требования о прекращении нарушения права и отказ этого лица данное требование исполнять. Например, К.П. Победоносцев связывал возникновение спора о праве с отказом одного лица от выполнения требования другого лица[104].

По-настоящему острая дискуссия вокруг категории спора о праве развернулась во второй половине XX в. Первым из советских ученых уделил внимание этой категории Н.Б. Зейдер[105], затем появилась работа И.М. Зайцева[106].

По поводу юридической природы спора о праве среди советских ученых не было единого мнения. Одним из наиболее распространенных в советской правовой литературе было понимание спора о праве, заложенное в определении М.А. Гурвича, согласно которому «спор о праве гражданском означает ...сопротивление, помеху осуществлению гражданского права, которые согласно закону могут быть устранены через суд»[107].

По нашему мнению, это определение не вполне корректное. Прежде всего, с точки зрения строгого значения понятия «спор» его нельзя приравнять к понятиям «сопротивление» и «помеха». Кроме того, как отмечалось выше, самого наличия помехи для осуществления гражданского права не достаточно для возникновения спора о праве в ситуации, когда лицо, права которого ущемлены, не желает немедленного восстановления своих прав и не собирается вступать в юридический конфликт. Простейший пример такой ситуации - один водитель припарковал свой автомобиль перед магазином таким образом, что мешает другому водителю выехать со своего парковочного места и, таким образом, создает ему препятствие для пользования гражданскими правами. Однако в силу кратковременности и малозначительности такого нарушения гражданского права ущемленное лицо не будет вступать в спор о праве и дождется, пока первый водитель сделает покупки и проезд будет освобожден.

Ряд советских ученых считали спор о праве объектом гражданских процессуальных отношений. Например, такой точки зрения придерживался Н.Б. Зейдер[108]. Также, по мнению М.Д. Матиевского спор о праве является объектом гражданских процессуальных правоотношений и непременным условием возникновения гражданского процесса, т. е. самих гражданских процессуальных правоотношений, служит возбуждение такого спора путем обращения в суд[109].

Этот подход представлен и в современной правовой литературе. Например, М.М. Ненашев считает, что все процессуальные правоотношения в исковом производстве характеризуются одним объектом в виде спора о праве и образующим единую систему процессуальных правоотношений в исковом производстве[110].

Отличительной чертой советского подхода к определению спора о праве было также то, что возникновение самого спора в условиях социалистического общежития рассматривалось как нечто исключительное. Советские ученые подчеркивали, что в советском обществе общим правилом является добровольное и добросовестное исполнение гражданами своих юридических обязанностей. Так, И.А. Жеруолис связывает появление спора о праве в советском обществе с исключительными случаями неисполнения юридических обязанностей, вследствие чего нарушаются субъективные права. Таким образом, автор приходит к выводу, что правильнее в определении понятия спора о праве говорить не о помехе осуществлению права, а о неисполнении юридической обязанности, которая влечет за собой помеху осуществлению права[111].

Современные представления о правовой категории спор о праве несколько более прагматичны и менее идеологизированы, а экспоненциальное увеличение числа обращения граждан за защитой своих прав в суды показывает, что спор о праве становится не исключительным явлением, а одним их обыденных элементов правовой действительности.

Начиная с 90-х гг. XX в., категорию «спор о праве» стали рассматривать и представители общей теории права в рамках теории юридического конфликта и правовых коллизий[112], также выходят работы Ю.А. Тихомирова[113]

В частности, с точки зрения социальной философии, спор о праве понимается как общественное отношение (социальный конфликт) нескольких лиц. Определение социального конфликта при этом выводится из взятых вместе понятий противоборства (борьба, столкновение) и противоречия (противоположность, несовместимость)[114].

Социально-философский подход к пониманию спора о праве ценен с точки зрения расширения рамок исследования и определения его социального и философского контекста, но строго правовое определение спора о праве, которое может быть использовано в законодательстве и правоприменительной практике, должно быть сформулировано представителями отраслевых юридических наук. В частности, обращает на себя внимание, что изложенное выше общефилософское определение спора о праве как социального конфликта нескольких лиц не подразумевает строгих критериев отграничения спора о праве от иных разновидностей социальных конфликтов. Полагаем, что подобного рода определения вряд ли будут удобны правоприменителям, в том числе судьям.

Современные исследователи критикуют представления об исключительно процессуальной природе понятия спора о праве, поскольку допустимо досудебное урегулирование спора о праве гражданском самими спорящими сторонами. Иными словами, возможность сторон ликвидировать спор о праве гражданском до начала судебной процедуры опровергает мнение относительно спора о праве как процессуальной категории, поскольку спор о праве может возникать, существовать и оканчиваться вне судебного процесса[115].

Например, по мнению М.Ю. Рудаковой, спор о праве возникает исключительно в момент появления разногласий, конфликта между сторонами, когда управомоченное лицо предъявляет требования к обязанному лицу, а последнее на них возражает в той или иной форме[116].

В правовой литературе не наблюдается единства по вопросу о понятии спора о праве. Условно можно выделить следующие группы, согласно которым спор о праве - это:

1) особое состояние регулятивного правоотношения, возникшее вследствие нарушения или оспаривания права/охранительное правоотношение[117];

2) утверждение заинтересованного лица о наличии правоотношения между сторонами и нарушении или оспаривании субъективного права заинтересованного лица[118];

3) правонарушение, помехи, вследствие которых один из субъектов добивается от суда защиты своих прав путем устранения нарушения и приведения правоотношения в бесспорное состояние[119];

4) (...) сложный юридический состав[120].

Оценивая изложенную палитру мнений по вопросу о понятии спора о праве, отметим, что наиболее обоснованной представляется последняя позиция М.А. Рожковой и понимание спора о праве как сложного юридического состава, состоящего из совокупности действий сторон гражданского правоотношения при условии их совершения в строго определенном порядке и вместе взятых:

1) нарушение или оспаривание субъективных прав лица (субъекта защиты) другим конкретным лицом (нарушителем);

2) предъявление субъектом защиты требования к нарушителю об определенном поведении;

3) неисполнение нарушителем требования субъекта защиты[121].

По нашему мнению, спор о праве, как особое состояние регулятивного правоотношения, возникшее вследствие нарушения или оспаривания права/охранительное правоотношение, является несколько неконкретным и не содержит четких квалификационных критериев для определения наличия спора о праве (первый подход).

Далее, второй подход - утверждение заинтересованного лица о наличии правоотношения между сторонами и нарушении или оспаривании

субъективного права заинтересованного лица еще не достаточно для возникновения спора о праве, поскольку в рамках этого подхода не принимается во внимание правовая позиция другой стороны. Например, заинтересованное лицо может утверждать наличие нарушения своего права, а нарушившее его лицо может не знать о том, что совершает такое нарушение. После того, как оно будет поставлено в известность о факте нарушения, такое лицо может добровольно устранить нарушения и, таким образом, спора о праве не возникнет.

Понимание спора о праве как правонарушения или помехи для осуществления права является некорректным, поскольку спор о праве сам по себе не является правонарушением или помехой, а возникает вследствие совершения такого правонарушения или возникновения помехи к осуществлению прав.

Исходя из изложенного, мы предлагаем рассматривать спор о праве как юридический конфликт между лицом, право которого было нарушено (субъектом защиты) и лицом, нарушающим это право (нарушителем), и заключающийся в выражении ими противоположной воли по вопросу о соблюдении этого права (предъявление субъектом защиты требования к нарушителю о прекращении нарушения права и неисполнение этого требования нарушителем), что требует обязательного привлечения третьей стороны для разрешения такого конфликта (суда, третейского органа, иного уполномоченного органа).

Полагаем, что спора о праве не возникает в случае, когда фактически нарушение права имело место, но присутствует хотя бы одно из следующих обстоятельств:

1) субъект защиты не знает о нарушении своего права;

2) субъект защиты знает о нарушении своего права, но по тем или иным причинам не желает добиваться защиты этого права, т.е. осознанно отказывается от вступления в юридический конфликт. При этом нарушителю не предъявляется требования о прекращении нарушения права;

3) субъект защиты предъявил требование о прекращении нарушения права и нарушитель добровольно (и в разумные сроки) прекратил свои действия (бездействие), нарушающие право.

Во всех прочих случаях имеет место противоречие воль двух субъектов, ни один из которых не может заставить другого отказаться от своей позиции в правовом конфликте. Следовательно, возникает потребность в привлечении к разрешению спора о праве третьей стороны. Законодательно предусмотрены различные варианты такого разрешения спора - например, обращение в уполномоченный государственный орган, который вправе установить субъекта права (например, орган регистрации прав на недвижимое имущество, если субъекты спорят о праве на определенный участок земли), в третейский суд или арбитраж (например, обращение в третейский суд юридических лиц), наконец, в суд как орган государственной власти, обладающий наибольшими властными ресурсами для разрешения спора по существу и принуждения проигравшей стороны к выполнению своего решения.

Необходимо подчеркнуть, что в рамках общей категории «спор о праве» не уточняется, какого рода право является предметом спора.

Следовательно, вполне допустимо в рамках категории спора о праве выделять такие понятия, как спор о праве гражданском, спор о праве административном, спор о праве земельном, спор о праве избирательном, спор о праве семейном и т.д.

В связи с эти заслуживают внимания особенности закрепления категории «спора о праве» в современном российском процессуальном законодательстве.

В частности, наличие спора о праве является основанием для оставления искового заявления без рассмотрения в арбитражном судопроизводстве. А именно, согласно статье 148 «Основания для оставления искового заявления без рассмотрения» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, «1. Арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что: 1) в производстве арбитражного суда, суда общей юрисдикции, третейского суда имеется дело по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям; 2) истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором; 3) при рассмотрении заявления об установлении фактов, имеющих юридическое значение, выясняется, что возник спор о праве (...)».

Напомним, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, (где отсутствует категория «спор о праве») не сопровождалось внесением изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, следовательно, категория «спор о праве» сохранила свое существование в данном нормативном правовом акте. Вместе с тем, утратили силу гражданские процессуальные нормы, устанавливавшие категорию «спор о праве», ранее содержащиеся в подразделе III раздела II Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В частности, в этом подразделе находилась норма части 3 статьи 247 «Порядок обращения в суд» Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в которой в отношении производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, было закреплено, что «3. В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса[122]. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление».

Таким образом, в период действия вышеуказанных норм, если в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлено наличие спора о праве (имеется в виду, спор о праве гражданском), то такой спор должен разрешаться в порядке искового производства.

Например, Определением суда от 28 марта 2006 г. заявление гражданина Б. об оспаривании решений Администрации г. Дедовск, ФГУ «Истринский лесхоз» о наложении запрета на производство строительных работ было оставлено без рассмотрения, поскольку в ходе рассмотрения дела выяснилось наличие спора о защите прав заявителя и оспаривании субъективного права ФГУ «Истринский лесхоз» на земельный участок[123].

Гражданка N обратилась в суд с заявлением в порядке главы 25 Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации о признании незаконными действий органа местного самоуправления (администрации муниципального образования) по отказу в предоставлении земельного участка с установлением его границ, также просила обязать администрацию муниципального образования произвести отвод указанного участка. В судебном заседании было установлено, что частью земельного участка, на который N заявляет свои права, пользуется гражданин О. Тюменский районный суд Тюменской области в связи с этим пришел к выводу о наличии спора о праве, подведомственном данному суду, и, руководствуясь ч.1 ст.1 и ч.3 ст.263 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оставил заявление N без рассмотрения, разъяснив право обратиться в суд с

124

исковым заявлением[124].

Казалось бы, законодатель высказался довольно четко по вопросу о значении категории спора о праве для рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений. Однако, обращает на себя внимание тот факт, что в процессуальном праве (и в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, и ранее в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации), использована не категория «спор о праве гражданском», а более общая, абстрактная категория «спор о праве», которая оставляет «за скобками», какая именно категория прав является предметом спора.

Между тем, определение категории таких прав крайне важно. Многие ученые-процессуалисты утверждают, что в рамках данного производства разрешается спор о праве, но не о праве гражданском, а административном[125].

Согласно подходу Е.Г. Пушкара, соглашающегося с тем, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, также имеет место спор о праве, «существование любых материально-правовых отношений, в том числе и публично-правовых, для урегулирования которых требуется вмешательство суда, уже говорит о том, что они находятся в состоянии спора»[126].

Похожего мнения придерживается и М.Ю. Рудакова[127], приводя в обоснование своей позиции доводы, согласно которым, в рамках указанного производства категорий дел всегда присутствует ситуация конфликта между гражданином, организацией с одной стороны, и органом публичной власти с другой стороны. При разрешении таких дел суд разрешает два взаимоисключающих друг друга требования, сталкиваясь с противоположными позициями по одному и тому же вопросу.

Выделяя административно - правовой спор, как отраслевую разновидность спора о праве, А.Б. Зеленцов считает, что в делах, рассматриваемой категории всегда присутствует спор о субъективном праве, т.е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в его правоотношениях с административными органами как публичной властью и о публичных полномочиях этих органов в их отношениях с частными лицами[128].

Таким образом, позиция, согласно которой по делам, возникающим из публичных правоотношений, также имеет место спор о праве, является довольно распространенной в современной правовой науке.

По нашему мнению, эта позиция достаточно аргументирована и имеет под собой веские основания. Представляется утратившим актуальность идущий еще из советской правовой традиции подход, согласно которому по делам, возникающим из публичных правоотношений, спора не возникает, поскольку сам государственный орган заинтересован в том, чтобы выявить нарушение им прав граждан. Как отмечает С.Л. Симонян, «в теории гражданского процессуального права в разное время высказывались мнения о том, что в правоотношениях, субъектом которых может быть орган власти, спора о праве в том виде, в каком он имеет место в исковых делах, не возникает. Предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно - правовых отношений, является не спор о праве, а проверка законности действий органов государственной власти и управления. Эти взгляды проистекали из теоретические утверждений об отсутствии в социалистическом государстве почвы для правовых споров между властью и гражданином, и не отвечают современному отношению к этим вопросам»120.

Как отмечалось нами ранее, закрепленное в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации презюмирование того, что государственные органы, возможно допустившие нарушение прав гражданина, сами заинтересованы в том, чтобы выявить это нарушение (а именно, они называются гражданским процессуальным законодательством «заинтересованное стороной», а не ответчиком), представляет собой юридическую фикцию. Ведь, зачастую, конкретные представители государства заинтересованы как раз в том, чтобы сохранить имеющееся положение - например, принятый ими нормативный правовой акт или принятое решение госоргана, или отстаивают правомерность действий (бездействия) того или иного должностного лица. Соответственно, спор как юридический конфликт (с точки зрения социальной философии) имеет место быть, а заинтересованность в его разрешении возникает не у нарушившего права граждан государственного органа, а у самого суда. В этом плане подход, закрепленный в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которым стороны именуются административным истцом и административным ответчиком, представляется более удачным и отражающим концепцию наличия спора о праве и в делах, возникающих из публичных правоотношений.

Также, не случайно, на ряду с иными особенностями судебного производства, присущими делам данной категории[129] [130], характерной особенностью является то, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, и при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Например, по делу по заявлению гражданина Д. об оспаривании решения Администрации Истринского района об отказе в предоставлении земельного участка судья по своей инициативе в ходе подготовки дела к судебному разбирательству затребовал сведения и документы, касающиеся земельного участка в Управлении Роснедвижимости по Московской области[131].

Кроме того, косвенным подтверждением нашей позиции является тот факт, что не допускается мировое соглашение между гражданином, чьи права были нарушены, и органом власти или должностным лицом, допустившим это нарушение. В частности, Верховный Суд Российской Федерации подчеркнул: «по делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом» (см. п. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[132]).

По всей видимости, на практике встречались случаи, при которых нарушивший закон орган власти или должностное лицо пытались заключить такое мировое соглашение. Это свидетельствует об отсутствии объективного подхода в их действиях, наличии субъективной заинтересованности не в рассмотрении и разрешении дела по существу, а в собственном уходе от ответственности. Старая юридическая истина «никто не может быть судьей в собственном деле» опровергает подход, по которому нарушивший закон государственный орган или должностное лицо является «заинтересованным лицом», весь интерес которого заключается в выявлении и устранении нарушения закона.

В такой ситуации только суд, как представитель независимой ветви государственной власти может выступить объективным и беспристрастным арбитром. По нашему мнению, в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд также рассматривает спор о праве, при этом имеются классические стороны спора о праве:

1) субъект защиты (гражданин или организация, права которых были нарушены);

2) нарушитель права (орган государственной власти, иной государственный орган, орган военного управления, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, предположительно допустивший нарушений прав этого гражданина или этой организации своим решением, действием или бездействием)[133].

В связи с этим, согласимся с мнением, которое высказывает С.М. Абрамян[134], проводя параллели между производством, вытекающим из публичных правоотношений и исковым производством, о том, что жалоба обладает всеми элементами, присущими иску (предмет, основание, содержание), также как и стороны, участвующие в деле, по своей сути, однородны: истец - лицо, обращающееся в суд с жалобой, и ответчик - лицо (орган), действия которого обжалуются;

Таким образом, спор о праве присутствует и в гражданском, и в административном судебных процессах, в связи с чем, разграничение между исковым производством и производством по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти следует проводить не по критерию наличия спора о праве, а по критерию классификационной группы прав, по поводу нарушения которых имеет место спор.

А именно:

1) дела, рассматриваемые в порядке искового производства - спор о праве гражданском;

2) дела, рассматриваемые в порядке производства по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти - спор о праве административном.

В связи с этим, подчеркнем, что в новом Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации категория спора о праве напрямую не закрепляется[135]. Если Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации называет спор о праве в качестве основания для оставления заявления без рассмотрения (статья 148 Кодекса), то Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации называет следующие основания оставления административного искового заявления без рассмотрения (статья 196):

«1) административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел;

2) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;

3) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд, либо лицом, должностное положение которого не указано;

4) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

5) производство по данному административному делу возбуждено по административному исковому заявлению с нарушением требований, предусмотренных статьями 125 и 126 настоящего Кодекса, и эти нарушения не были устранены в установленный судом срок либо в случае, если после изменения административным истцом исковых требований им не представлены документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основаны измененные требования, при условии, что административный истец не освобожден от обязанности доказывания данных обстоятельств».

Вместе с тем, часть 2 этой же статьи оставляет перечень оснований для оставления административного искового заявления без рассмотрения открытым, поскольку в ней закрепляется: «Суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения и в иных предусмотренных настоящим Кодексом случаях».

Часть 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации содержит указание на то, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе, судом в порядке гражданского и уголовного судопроизводства.

В период действия норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих рассматриваемую сферу правоотношений, безусловно, имелись проблемы с определением критериев спора о праве, однако многолетняя практика позволила выработать относительно единые подходы. На момент принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нами проведено обобщение и анализ судебной практики, по результатам которых сделаны определенные выводы, позволяющие отграничить дела, возникающие из публичных правоотношений от общеисковых дел[136].

К сожалению, положения Кодекса не содержат ни формулировку «спор о праве гражданском», ни иного критерия, позволяющего правоприменителю отнести регулирование конкретных правоотношений к соответствующему нормативному правовому акту, а впоследствии, и определиться с верным видом судопроизводства.

Как следует из обобщения практики районных судов, с участием в делах представителя органа публичной власти наиболее распространенными являются дела о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения по заявлению гражданина о предоставлении в собственность земельного участка и возложении обязанности предоставить в собственность этот земельный участок; об оспаривании действий, выразившихся в снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях и возложении обязанности устранить допущенное нарушение путем включения в списки нуждающихся в получении жилого помещения; по признанию права собственности на жилое помещение в порядке приватизации, о признании права собственности в порядке наследования в случае пропуска срока вступления в наследство и другие.

Ранее по указанным делам судами до принятия дела к производству выяснялось наличие либо отсутствие спора о праве гражданском и принималось соответствующее процессуальное решение в порядке ч.3 ст.247 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Верховным Судом Российской Федерации в период действия Главы 25

ГПК РФ выработаны следующие правовые критерии определения в делах отсутствия спора о праве.

Так, во-первых, в правоотношениях, возникших между гражданином и органом исполнительной власти, реализующим властные полномочия в установленном порядке, то есть, в публичных правоотношениях, всегда отсутствует спор о праве (см. определение Верховного Суда РФ от 22.01.2014 № 5-КГ13-126[137]) (при этом не уточняется характер спора о праве - гражданском или административном).

Во-вторых, факт отсутствия материального спора о праве на земельный участок, жилое помещение или иной объект между заявителем и другим физическим лицом, обладающим аналогичным объемом прав и обязанностей (см. определение Верховного Суда РФ от 22.01.2014 № 5-КГ13-126).

Таким образом, исходя из приведенной судебной практики, следует вывод, что Верховным Судом Российской Федерации при исследовании вопроса о критериях установления в делах спора о праве, не проводится разграничение спорных правоотношений по критерию классификационной группе прав. Таким образом, с учетом вышеизложенного, следует, что в делах указанной категории Верховный Суд Российской Федерации не признает наличие какого-либо спора о праве.

Таким образом, для отнесения правоотношений к регулированию Главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), исходя из практики Верховного Суда Российской Федерации, достаточно было, чтобы правоотношения возникли между гражданином и представителем органа публичной власти и отсутствовали материальные притязания третьих лиц на объект правоотношений.

Однако, следует отметить, что на момент действия Главы 25 ГПК районные суды рассматривали только в порядке искового производства, например, дела между гражданами и органами исполнительной власти по признанию права собственности на жилое помещение в порядке приватизации, о признании права собственности в порядке наследования в случае пропуска срока вступления в наследство и, исходя из позиции Верховного Суда Российской Федерации, дела данной категории также следовало относить к делам, возникающим из публичных правоотношений, поскольку также обладают двумя признаками, принимаемыми кассационной инстанцией за критерии отсутствия спора о праве гражданском.

Приведенный выше пример свидетельствует о непростом пути практики применения ранее действующей нормы, предусмотренной ч. 3 ст. 247 ГПК РФ. Между тем, практика имела место быть и, помимо закономерных сложностей сформировался и ряд преимуществ в период действия указанной нормы.

Следует отметить, что на момент принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, немаловажное значение для правоприменительной практики имело Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», в том числе, разъясняющее, в каком из судебных производств - уголовном, гражданском или административном, подлежит рассматривать ту или иную категорию спорных правоотношений[138].

Ситуация по разделению общеисковых дел от дел, возникающих из публичных правоотношений складывалась следующим образом.

Спор о праве гражданском присутствует всегда, если непосредственно затронуты права граждан на получение материальных ценностей в виде дополнительной жилой площади, земельного участка, право на получение ежемесячных выплат и другое, вне зависимости от притязаний третьих лиц.

Стоит отметить, что участие в деле в качестве стороны представителя органа публичной власти судом не принималось во внимание за основной критерий, которым нужно руководствоваться при отнесении спорных правоотношений к делам, возникающим из публичных правоотношений.

Также, спор о праве гражданском всегда будет иметь место, если на гражданина, чьи права и законные интересы нарушены, возложена обязанность в силу объективных обстоятельств по доказыванию факта нарушения его прав и законных интересов другой стороной и представлению суду юридически значимых обстоятельств, в силу закона, исключающих существование обжалуемого решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Обратимся к судебной практике[139]. Распоряжением Главы Управы района К. семья Н. была поставлена на очередь нуждающихся в улучшении жилищных условий. Распоряжением Департамента городского имущества г.Москвы семья Н. снята с учета на основании обеспеченности площадью жилого помещения согласно установленной нормы. Основанием для снятия с учета послужило вступление в брак одного из члена семьи с гражданкой П., имеющей до вступления в брак собственную жилую площадь. Семья Н. обратилась в районный суд в порядке Главы 25 ГПК РФ, по месту своего жительства. Ряд аналогичных гражданских дел рассмотрен другими районными судами г.Москвы в порядке искового производства. На первый взгляд, в создавшейся неоднозначной практике, гражданин, в принципе, обладает некоторым преимуществом в выборе суда, так как, в случае искового производства дело подлежит рассмотрению по месту нахождения ответчика, а в порядке Главы 25 ГПК РФ заявитель обладает правом альтернативной подсудности.

Однако, следует иметь ввиду, что в порядке Главы 25 ГПК РФ, суд принимая решение об удовлетворении заявления, не вправе выходить за пределы требований. Решением суд только отменяет принятое Распоряжение Департамента городского имущества г. Москвы и устанавливает срок для принятия мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя, тогда как в исковом производстве суд не только отменяет указанное Распоряжение, но и восстанавливает граждан на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

С одной стороны, для гражданина, исходя из итогового судебного решения, выгодно исковое производство, однако, не стоит забывать о преимуществах стадии доказывания, которой Глава 25 ГПК РФ, обязывает представителя органа публичной власти доказать законность вынесенного оспариваемого акта, тогда как в исковом производстве, гражданину необходимо полностью доказать отсутствие обеспеченности площадью жилого помещения согласно установленной нормы, вне зависимости от обстоятельств вступления в брак.

На наш взгляд, и, как показала судебная практика по данной категории дел, приведенное выше гражданское дело имеет спор о праве гражданском и подлежит рассмотрению в порядке искового производства, поскольку Распоряжением Департамента городского имущества г. Москвы о снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий семьи Н., непосредственно затронуты права данных граждан на получение материальных ценностей в виде дополнительной жилой площади, более того, исходя из характера оснований снятия с учета, на граждан возлагается обязанность по доказыванию сохранения права на получение жилой площади, вне зависимости от вступления в брак одного из членов семьи Н.

В порядке Главы 25 ГПК РФ суды рассматривали, к примеру, дела по заявлениям граждан об оспаривании заключений межведомственных комиссий о признании дома неаварийным. Последствия вынесенного судом решения о признании заключения межведомственной комиссии незаконным, заключаются в том, что недействительное заключение рассматривается как акт, не имеющий юридической силы и не подлежащий применению, следовательно, у принявшего его органа в соответствии с функциональными полномочиями возникает обязанность повторного рассмотрения относящегося к его компетенции вопроса и принятия по нему нового решения.

При принятии решения о признании незаконным заключения межведомственной комиссии о соответствии жилого помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности (непригодности) для проживания суды возлагали на межведомственную комиссию обязанность провести обследование жилого помещения (жилого дома) на предмет соответствия требованиям, установленным Положением, а также, как правило, устанавливали определенный срок для такого обследования, исчисляемый с момента вступления решения суда в законную силу. Возлагая на межведомственную комиссию такую обязанность, суд не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято (см. Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 29.04.2014[140]).

Таким образом, правильным усматривается позиция, при которой, в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит рассматривать только заявления с требованием о признании незаконным решений и действий органа публичной власти, должностного лица. Требования об обязании органа публичной власти передать в собственность земельный участок, жилое помещение или иную совокупность имущественных прав имеют строго материально-правовой характер и подлежат рассмотрению в порядке гражданского производства.

Однако, на наш взгляд, наличие спора о праве гражданском должно быть четко помещено в перечень оснований для оставления административного искового заявления без движения, во избежание возможных коллизий на практике и затруднений для граждан при толковании положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Вместе с тем, считаем нецелесообразным введение в текст Кодекса абстрактной категории спора о праве, без указания на конкретную разновидность спора.

В подтверждение вышеизложенных доводов приведем результаты Опроса судей судов общей юрисдикции в сентябре 2015 года. На поставленный вопрос: «с какими проблемами, в первую очередь, придется столкнуться судьям судов общей юрисдикции при применении Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» - 100%

опрошенных ответили, что основная проблема состоит в сложности разграничения категорий дел, подлежащих рассмотрению в порядке, регулируемом Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, то есть, в отсутствии единых критериев по отнесению к соответствующим видам судопроизводства. В связи с этим, предполагается возникновение общей дезорганизации в работе судов, как материальнопроцессуального, так и технического характера.

Таким образом, в российское процессуальное законодательство необходимо внести изменения, четко разграничив категории «спора о праве гражданском» и «спора о праве административном».

В связи с этим предлагаем следующую редакцию некоторых статей Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: «Статья 124. Административное исковое заявление

.„3. В порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного государственного органа, органа военного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего рассматриваются споры об административном праве. В случае выявления судом признаков спора о праве гражданском, дело подлежит рассмотрению в порядке искового судопроизводства в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.

«Статья 196. Основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения

1. Суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если:

...6) при рассмотрении административного искового заявления выясняется, что имеет место спор о праве гражданском».

Полагаем, что предлагаемые изменения обеспечат большую преемственность норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации, при этом более четко закрепив основополагающую теоретическую категорию спора о праве. Кроме того, введение категории спора о праве в текст Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации позволит избежать противоречий в правовом регулировании между этим Кодексом и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, который закрепляет категорию «спор о праве».

Таким образом, с учетом вышеизложенного отметим, что в процессе регулирования института судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти преимущественно нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сложились наработанные годами разумные традиции судебной практики, которые на современном этапе необходимо развивать, сохраняя преемственность судопроизводства[141]. В практике разрешения коллизий существовал спор о праве, который в реальности присутствует и в гражданском, и в административном судебных производствах, что позволяло разграничивать указанные виды судопроизводств. В Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации положения относительно спора о праве отсутствуют, альтернативных критериев законодателем не предложено. Это вызывает неопределенность при разграничении дел, подлежащих рассмотрению в общеисковом и административном исковом судебных производствах. В Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации должны быть включены положения, касающиеся спора о праве, при этом разграничение между общеисковым производством и производством по административным искам об оспаривании решений и действий органов публичной власти, следует проводить по классификационной группе прав, по поводу нарушения которых имеет место спор.

<< | >>
Источник: Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016. 2016

Еще по теме § 1.3. Особенности спора о праве в административной юстиции:

  1. Особенная часть. Наследственное право. Право интеллектуальной собственности
  2. Особенности метода избирательного права
  3. Административное право и административная юстиция
  4. Административное право и административная юстиция
  5. 3.2. Проявление преемственности в некоторых понятиях Особенной части трудового права
  6. ГЛАВА 4 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕЕМСТВЕННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ, СОДЕРЖАЩИХСЯВ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ ТРУДОВОГО ПРАВА
  7. ГЛАВА 6 ПРОЯВЛЕНИЕ ПРЕЕМСТВЕННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ В НЕКОТОРЫХ ДРУГИХ ИНСТИТУТАХ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ ТРУДОВОГО ПРАВА
  8. Особенности толкования европейского права
  9. Общие и специальные особенности осуществления наследственных прав ребенка.
  10. § 3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области земельных отношений
  11. §1. Административная юстиция в России.
  12. 1.1 Соотношение административного права и административного законодательства
  13. Право на административную жалобу и порядок его реализации
  14. СОДЕРЖАНИЕ
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -