§-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.

Для достижения баланса в дальнейшем развитии административной юстиции помимо необходимости совершенствования правовых основ административной юстиции, необходимо также и решение ряда организационных вопросов.

В целях дальнейшего развития административной юстиции в России целесообразно принять Концепцию создания административных судов в Российской Федерации. Процесс создания административных судов будет постепенным, отвечающим реальным возможностям общества и займет длительный период. Концепцией должны быть предусмотрены основные правовые и организационные этапы[217].

1 Этап. Создание правовых основ для специализации судей общей юрисдикции на рассмотрении дел в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти (2016 год).

Прежде всего, стоит отметить, что принятый Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не указывает прямо на введение специализации судей общей юрисдикции на рассмотрение и разрешение дел в порядке административного судопроизводства.

Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, «Настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при

рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции (далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления

государственных или иных публичных полномочий». Таким образом, прямо предусматривается рассмотрение и разрешение дел судами общей юрисдикции, а не самостоятельными административными судами.

При этом часть 1 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что «состав суда для рассмотрения административного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы». Часть 3 статьи 14 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации содержит сходную норму, согласно которой «состав суда для рассмотрения конкретного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы».

Федеральный конституционный закон о судебной системе не предусматривает обязательной специализации внутри судов общей юрисдикции на рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства. Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[218] содержит лишь общую норму о том, что «суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (часть 1 статьи 4).

Таким образом, в правовых актах, устанавливающих правовые основы административной юстиции, на первом этапе реформ необходимо прямо предусмотреть введение внутренней специализации судей каждого суда общей юрисдикции с выделением в его составе судей, осуществляющих только рассмотрение и разрешение споров, связанных с административными и иными публичными правоотношениями. Такая специализация должна быть установлена на переходный период 2016 - 2018 годов. За этот период произойдет обобщение практики применения судьями норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и выявление проблем в этой сфере, которые должны быть учтены при создании системы административных судов.

Также на первоначальном этапе должны быть проведены широкомасштабные исследования на предмет того, сколько административных судов и в каком количестве судей должно быть создано в каждом из субъектов Российской Федерации, с учетом реальной потребности в них и транспортной доступности для граждан. В этих целях должны изучаться материалы правоприменительной практики и судебной статистики судов общей юрисдикции, обобщение количества дел в сфере административной юстиции, которое рассматривается ими. При этом необходимо сравнивать данные за несколько лет (например, с 2005 по 2015 годы) с тем, чтобы проследить динамику и спрогнозировать увеличение количества административных исковых заявлений в последующие годы.

При этом сохранение на переходный период полномочий по административному судопроизводству у судов общей юрисдикции не повлияет на уровень защищенности прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой сфере. Как известно, в мировой практике применяются различные модели административной юстиции, не только в рамках функционирования самостоятельной подсистемы административных судов.

На наш взгляд, на данном этапе развития административной юстиции, важнее качество деятельности уже созданных органов в рамках выбранной модели, а также персональные и профессиональные качества конкретного судьи.

По мнению Д.И. Захаровой, процесс перерождения полицейского государства в государство правовое некоторые государства,, анормально развили и усилили свою администрацию, вследствие чего для окончательного перехода на положение государства правового практичнее всего оказывается создание специальных административных судов; другие государства сумели обойти этот факт чрезмерного усиления администрации и вследствие этого могут обходиться и без специальных административных судов[219].

Проведенный нами социологический опрос судей также показал, что подавляющее большинство опрошенных (76%) поддерживает идею сохранения в переходный период до создания административных судов специализации судей общей юрисдикции на рассмотрении дел об обжаловании решений и действий органов публичной власти.

Как видится, такой период необходим, в том числе для того, чтобы принять необходимые меры для минимизации ряда негативных факторов, препятствующих созданию административных судов в настоящее время. В частности, в ходе проведенного нами опроса судей большинство респондентов посчитало, что основными препятствиями для создания административных судов в России являются (допускалось несколько вариантов ответа): потребность в значительных финансовых затратах на организационное, кадровое и материально-техническое обеспечение таких реформ (57%); недостаточное развитие правовых основ административной юстиции (46%).

При этом, по мнению большинства опрошенных, наиболее значимые проблемы, с которыми столкнутся административные суды в России в случае их введения, это (также допускалось несколько вариантов ответа): недоверие граждан (62%), несовершенство правовых основ административной юстиции (57%), проблемы в сфере материально-технического и организационного обеспечения деятельности новых судов (41%), а также кадровые проблемы, нехватка квалифицированных кандидатов на должность судьи административного суда (38%).

На вопрос о том, какие меры будут способствовать развитию административной юстиции в России, большинство опрошенных ответили (допускалось несколько вариантов ответа): развитие научной теоретикометодологической базы административной юстиции (92%), развитие правовых основ административной юстиции (86%), повышение уровня правовой культуры населения (84%) и повышение уровня профессиональной компетентности судей (57%).

Стоит отметить, что применительно к российским условиям, создание новой подсистемы судов - административных судов - осложнено также огромной протяженностью территории страны. В связи с этим требуется длительная и кропотливая предварительная работа организационного характера, с тем, чтобы обеспечить одновременное начало функционирования этих судов на всей территории страны, а также их достаточное количество. Если часть субъектов Российской Федерации по каким-либо причинам окажется не готова к функционированию этих судов, организационная и материальная база будет создана не вовремя, то права граждан России, проживающих на территории этих субъектов, будут ущемлены и возникнет ситуация неравенства прав на территории нашей страны.

Различна и потребность разных субъектов Российской Федерации в наличии самостоятельных административных судов. В связи с этим согласимся с мнением Н. Колоколова, который пишет: «формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам»[220]. Автор продолжает: «к сожалению, иной принцип организации судебной работы помимо территориального, например выездные сессии специализированных судов, у нас пока не приветствуется, хотя уверены, на сибирских просторах за ними будущее. По данному пути давно пошел наш великий северный сосед - Канада. На территории этого второго по площади государства расположены элементы судебной инфраструктуры, которые функционируют согласно заранее установленному графику по мере накопления дел той или иной категории. Естественно, что в приполярных, тем более в заполярных, районах речи о специализации судей нет. Порой достаточно пары человек на всю провинцию»[221].

Кроме того, до введения отдельных административных судов обязательным этапом должен стать этап совершенствования профильного законодательства, предложенный в предыдущем параграфе.

2 Этап. Организация специализации судей общей юрисдикции в сфере судебного обжалования решений, действий органов и должностных лиц публичной власти (2016 - 2017год).

На этом этапе по итогам принятия правовых основ специализации судей общей юрисдикции в сфере административной юстиции, осуществляется проведение непосредственных организационных мероприятий в данной сфере (в том числе комплектование судейского корпуса, при необходимости, новыми судьями, выделение помещений, создание материально-технической базы и т.д.).

К специализации судей судов общей юрисдикции необходимо подходить не формально, ограничившись лишь выделением из общего состава действующих судей нескольких кандидатур.

Во-первых, должны быть выработаны единые требования, такие, например, как стаж работы в должности судьи не менее пяти лет; общее количество отмененных и измененных вышестоящей инстанцией принятых судьей по первой инстанции судебных актов; отсутствие частных определений в отношении судьи за грубое нарушение норм закона при рассмотрении дел. Также, считаем обоснованным ввести критерий по количеству поступивших жалоб граждан на работу судьи, поскольку, считаем, что судья по административным делам должен иметь неумолимый авторитет и безукоризненную репутацию, как арбитр спорящих сторон, одной из которых является представитель государства.

Во-вторых, на этапе организации специализации судей необходимо предусмотреть обязательное обучение судей по единой программе, к примеру, в форме повышения квалификации.

Несмотря на относительно непродолжительное действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, уже можно сказать о некоторой практики правоприменения. В настоящее время административные дела в судах общей юрисдикции рассматривают судьи, специализирующиеся на гражданских делах. Это обстоятельство негативно сказывается на качестве административного судопроизводства.

Прежде всего, судьи, рассматривающие гражданские дела, применяют «цивилистический» подход к административным делам. А это значит, что уже со стадии принятия административного иска суд использует аналогию гражданского процессуального закона и, к примеру, необоснованно оставляет иск без движения, руководствуясь положениями ГПК РФ.О наиболее активной роли суда по данной категории дел говорить также пока не приходится, поскольку, часто суд вместо того, чтобы направить самостоятельно судебный запрос, обязывает стороны в обоснование своих требований предоставить необходимые по делу доказательства.

С учетом вышеизложенного, считаем нецелесообразным допустить какое-либо промедление по введению специализации судей в судах общей юрисдикции, во избежание формирования порочной судебной практики в сфере административного судопроизводства.

Таким образом, с 2016 года должно начаться функционирование специализации внутри судов общей юрисдикции.

3 Этап. Функционирование системы специализации внутри судов общей юрисдикции (2016-2018 г.г.).

В последующие годы (с 2016 по 2018) осуществляется отработка моделей толкования судьями общей юрисдикции норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Специализация части судей общей юрисдикции только на рассмотрении и разрешении дел в сфере административной юстиции означает, по сути, начало фактического функционирования административных судов, которые пока не имеют такого названия и организационно не до конца обособлены от подсистемы судов общей юрисдикции.

Таким образом, обеспечивается постепенный переход к отделению от системы судов общей юрисдикции подсистемы административных судов. Специализация судей позволит более качественно и эффективно осуществлять правоприменение, что особенно важно в условиях коренного обновления законодательства об административном судопроизводстве.

В целом за переходный период в четыре года обобщаются проблемы, с которыми реально могут столкнуться в будущем административные суды, в том числе проблемы организационного характера, проблемы разграничения полномочий между различными судами российской судебной системы, проблемы судебного толкования норм административного процессуального права.

4 Этап. Создание правовых основ для дальнейшего реформирования судебной системы (2017-2018 г.г).

К моменту окончания переходного периода функционирования специализации судов общей юрисдикции в сфере административного судопроизводства (2017 год), в России уже должна быть создана прочная правовая база нового этапа судебной реформы.

Создание административных судов требует тщательной и кропотливой работы по подготовке правовых основ этого ключевого изменения российской судебной системы.

Все необходимые нормативные правовые акты должны быть разработаны, пройти широкое обсуждение в научных и практических кругах, а также приняты в течение 2018 года.

Полагаем, что внесение изменений в Конституцию Российской Федерации в связи с созданием административных судов не потребуется. В этом акте высшей юридической силы не перечисляются подсистемы российской судебной системы и конкретные виды создаваемых в нашей стране судов. Согласно части 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации, «Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается». Соответственно, изменения необходимо внести в федеральный конституционный закон, к которому отсылает текст Конституции Российской Федерации.

Кроме того, учитывая, что в рамках судебной реформы был упразднен Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а его полномочия переданы Верховному Суду Российской Федерации (см. Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»[222]), в российском государстве взят курс на консолидацию высшей судебной власти. Учитывая эту тенденцию, создавать отдельный Высший

Административный Суд Российской Федерации мы не считаем целесообразным, поскольку Верховный Суд Российской Федерации обладает необходимым опытом по надзору за деятельностью судов в сфере рассмотрения и разрешения споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в связи с чем его контролирующая деятельность будет особенно важна на первоначальных этапах создания и функционирования самостоятельных административных судов.

Учитывая изложенное, сохранит актуальность и не потребует изменений формулировка статьи 126 Конституции Российской Федерации, согласно которой «Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики».

Таким образом, изменять конституционные нормы в рамках предлагаемой реформы административной юстиции нет необходимости.

По нашему мнению, необходимо принятие следующих нормативных правовых актов и изменений в действующие акты.

1) Изменения в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в которых предусмотреть создание новой подсистемы судебной системы Российской Федерации - административных судов. А именно, такие изменения должны быть внесены в часть 3 статьи 4 данного Федерального конституционного закона, в которой перечисляются суды, относящиеся к судебной системе Российской Федерации на федеральном уровне.

2) Принятие Федерального конституционного закона «Об

административных судах в Российской Федерации». Этот федеральный конституционный закон встанет в один ряд с такими крупнейшими законодательными актами, как Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[223], Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»[224] и Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

В предлагаемом федеральном конституционном законе должны быть урегулированы следующие аспекты создания административных судов:

- система административных судов;

- порядок создания и упразднения административных судов;

- принципы деятельности административных судов;

- финансовое обеспечение деятельности административных судов;

-материально - техническое обеспечение деятельности

административных судов;

- организационное обеспечение деятельности административных судов;

- основы правового статуса административных судов каждого уровня.

3) Внесение необходимых изменений в Кодекс административного

судопроизводства Российской Федерации, в котором указания на суды общей юрисдикции заменить указанием на административные суды.

В качестве примера приведем нормы части 1 статьи 12 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой «административное судопроизводство ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации. Административное судопроизводство в федеральных судах общей юрисдикции, находящихся на территории республики, которая входит в состав Российской Федерации, может вестись также на государственном языке этой республики».

С учетом предлагаемых нами изменений текст этой нормы будет иметь следующий вид:

«Статья 12. Язык, на котором ведется административное судопроизводство

1. Административное судопроизводство ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации. Административное судопроизводство в административных судах, находящихся на территории республики, которая входит в состав Российской Федерации, может вестись также на государственном языке этой республики.

(■■■)».

4) Принятие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок формирования административных судов, порядок проведения отборов кандидатов на должность судей административных судов и порядок проведения иных организационных мероприятий, необходимых для создания административных судов, их материального, организационного, кадрового обеспечения.

Все эти нормативные правовые акты должны быть приняты до 1 января 2018 года. При этом сроком вступления их в силу должно быть установлено 1 января 2019 года. Таким образом, больше года дается на изучение норм новых законов всеми заинтересованными лицами, на организационные мероприятия, а также, что очень важно, на пропагандирование в СМИ создания новой подсистемы судов.

Кроме того, информационная поддержка реформ особенно важна, чтобы граждане, права которых нарушены органами и должностными лицами публичной власти, знали, куда обращаться за защитой своих прав. В противном случае возможно создание своего рода «правового вакуума» на переходный период, когда все заявления по-прежнему будут подаваться гражданами в суды общей юрисдикции, в результате чего граждане потеряют драгоценное время в попытке защитить свои права, а государство - бюджетные средства и время судей общей юрисдикции и сотрудников аппаратов судов на разъяснение гражданам их ошибки.

Полагаем, что еще на стадии обсуждения все проекты нормативных правовых актов, связанные с реформой административной юстиции, должны публиковаться в сети «Интернет» для всеобщего обозрения и аккумуляции предложений, подобно тому, как проводились общественные Интернетобсуждения проектов федеральных законов об образовании и о контрактной системе.

5 Этап. Создание организационных основ функционирования административных судов (2019 год).

На этом этапе должна быть завершена работа по подготовке необходимых помещений для административных судов, создание материально-технической базы административной юстиции. Также проводятся важнейшие кадровые мероприятия - формирование судейского корпуса административных судов посредством объединения уже специализированных судей по рассмотрению административных дел из судов общей юрисдикции.

6 Этап. Начало функционирования системы административных судов в России (с 2020 года).

С 2020 года прекращается функционирование специализации судов общей юрисдикции в сфере административной юстиции, утрачивают силу нормативные правовые акты, установившие такую специализацию на предыдущих этапах судебной реформы.

В указанный период вступает в силу весь необходимый комплекс нормативных правовых актов по созданию административных судов, принятый на предыдущем этапе (и прежде всего, федеральный конституционный закон «Об административных судах в Российской Федерации»). Исключение - нормативные правовые акты, устанавливавшие порядок проведения необходимых организационных мероприятий и кадровое обеспечение создания административных судов (эти акты вступают в силу раньше с тем, чтобы к 2020 году уже были созданы все необходимые предпосылки для создания административных судов).

Таким образом, по итогам реализации всех предложенных в настоящей диссертации мероприятий будет осуществлена комплексная, многоэтапная Концепция по развитию административной юстиции в России. При этом будет предусмотрен необходимый переходный период от осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции в рамках их специализации до создания самостоятельной подсистемы административных судов.

При этом, предлагаемая Концепция предусматривает достаточно времени для качественного и эффективного проведения необходимых подготовительных мероприятий (обновление правовых основ, формирование материально-технической, финансовой, организационной, кадровой базы) для создания административных судов с тем, чтобы реформы не стали чисто номинальными, а возымели реальный практический эффект для совершенствования гарантий судебной защиты прав граждан в их взаимоотношении с государством.

Наряду с реализацией перечисленных этапов целесообразно

предусмотреть ряд направлений по решению второстепенных вопросов организационного характера в сфере административной юстиции.

1) Повышение квалификации и уровня персональной юридической грамотности судей.

В контексте предложенной программы подразумевается специализация судей общей юрисдикции в сфере административной юстиции, а впоследствии (после продолжительного переходного периода) - создание самостоятельной подсистемы административных судов в рамках российской судебной системы. Оба этих направления подразумевают расширение кадрового состава судей, формирование корпуса профессионалов, обладающих специальными навыками и знаниями в сфере

административного судопроизводства.

Обязательным условием для судей общей юрисдикции, специализирующихся в сфере административной юстиции, должно стать

прохождение курсов повышения квалификации по единой программе подготовки. Следует отметить, что за последние годы все большее внимание уделяется уровню квалификации судейского корпуса, и как следствие, качеству выносимых судебных актов, что, безусловно, свидетельствует о положительном пути в развитии судебной власти в целом.

Показательны результаты проведенного анализа по судам города Москвы. Так, Московским городским судом организовано обучение и повышение квалификации судей районных судов и мировых судей города Москвы. Ежемесячно проводятся занятия с судьями по результатам рассмотрения дел в апелляционной и кассационном порядке; по актуальным проблемам правоприменения и изучению нового законодательства; по изучению судебной практики Верховного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека.

Анализ ежегодной статистики по районным судам города Москвы за период с 2010 по 2013 гг. (См. Таблицу ниже) показывает повышение качества вынесенных судами решений. Так, в 2010 году отменено 3,5%, в 2011 году - 3,5 % , 2012 - 2,9 %, 2013 - 2,7 %.

Районные суды города Москвы (гражданские дела)

2010 год 2011 год 2012 год 2013 год
Всего

поступило

дел

182715 207110 192214 236662
Рассмотрено с вынесением решения 142090 100% 163693 100% 158163 100% 176435 100%
Отменено

решений

4989 3,5% 5699 3,5% 4556 2,9% 4733 2,7%

Выборочный опрос судей и председателей районных судов города Москвы показал, что в случае, если Председателем суда ведется контроль и анализ по делам, отмененным / измененным в апелляционной и кассационной инстанциях, и на оперативных совещаниях информация доводится до сведения судей, то качество выносимых в дальнейшем судебных постановлений в этом суде значительно выше.

Следует отметить, что помимо необходимости продолжения и совершенствования пути по повышению уровня квалификации судей целесообразно предусмотреть в этом направлении, следующие задачи, реализация в совокупности которых позволит повысить не только качество, но и уровень доверия граждан к судебной системе:

- повышение уровня правовой культуры, правосознания судей;

- утверждение нравственных начал судебной власти, добросовестности и справедливости судей при осуществлении правосудия;

- обеспечение условий для соблюдения каждым судьей норм судейской этики;

- обеспечение открытости и доступности судов;

К кандидатам на должность судей административных судов или судей судов общей юрисдикции, специализирующихся в области административной юстиции, должны предъявляться еще более высокие требования, чем к кандидатам на должность «рядовых» судей. Судья, осуществляющий рассмотрение и разрешение спора, вытекающего из административных или иных публичных отношений, оказывается «втянутым» в конфликт гражданина и государства. Однако сам судья, относясь к ветви судебной власти, остается одновременно представителем государства. Общий принцип «никто не может быть судьей в собственном деле» не может быть применен здесь в полной мере, однако накладывает на судью особую ответственность, диктует особенно высокие стандарты личных и моральных, а также профессиональных качеств судьи.

На наш взгляд, может быть предложен следующий своеобразный подход к решению проблемы. При отборе кандидатур на должность судьи административного суда может быть установлено преимущество для судей других судов (например, в виде дополнительных баллов по стобалльной системе оценки качеств кандидатов). Т.е. в судьи административных судов целесообразно привлекать лиц, уже имеющих успешный опыт работы в должности судьи. Это гарантирует возможность проверки реальных практических навыков и профессиональных качеств кандидатов.

Также может быть проведена выборочная проверка некоторых дел, которые ранее рассматривал такой кандидат в должности судьи, например, суда общей юрисдикции. Независимый проверяющий орган должен оценивать профессионализм деятельности судьи (к подобной проверке могут быть привлечены судьи высших инстанций), а также объективность и беспристрастность судьи в каждом конкретном случае. Сама возможность такой проверки будет являться своеобразным «фильтром» - ведь маловероятно, что на такой отбор решатся пойти кандидаты, которым есть что скрывать, и в практике которых были невыявленные случаи коррупционных преступлений, к примеру.

Вместе с тем, необходимо избежать и создания из административных судов своего рода закрытой «корпорации», сословия судей, доступ в которое будет только у судей. В настоящее время имеется реальная проблема правоприменительной практики, при которой фактически переход человека, например, из корпоративного мира адвокатов в корпоративный мир судей почти невозможен.

Возможно, одним из способов решения проблемы было бы квотирование - резервирование части мест в судейском корпусе для распределения их (по конкурсу, разумеется) среди лиц, имеющих опыт работы адвокатом.

В целом право участвовать в конкурсе на должность судьи должны иметь все желающие, однако требования к опыту практической деятельности и теоретическим знаниям для кандидатов на должность административных судов должны быть выше, чем для кандидатов на должность судов общей юрисдикции.

2) Меры по искоренению коррупции судей.

Коррупция судей - одно из наиболее древних негативных явлений правовой жизни общества, свойственное всем государствам и всем правовым системам без исключения. Как отмечают исследователи, «Первым правителем, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был Уруинимгина — шумерский царь города-государства Лагаша во второй половине XXIV века до н. э. Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер. Первый трактат с обсуждением коррупции — «Артха- шастра» — опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индии) в IV веке до н. э. В нем он сделал пессимистичный вывод что «имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено

225

ведающими этим имуществом» .

Одним из наиболее опасных видов коррупции является, коррупция судей. Согласимся с Л.В. Петелиной в том, что «Особенно значимыми криминогенными последствиями характеризуется коррупция в

правоохранительных органах. Коррупционные процессы в этих органах подрывают основы построения правового государства, создают

благоприятную обстановку для ослабления правового контроля за ситуацией в стране, сращивания исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновения их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями, а также в органы власти и непосредственно [225]

- в правоохранительные структуры. В этих условиях резко ограничиваются интересы общественной и личной безопасности от противоправных посягательств, отсутствует реализация неотвратимости ответственности за совершенное правонарушение как одна из генеральных целей

государственно-правовой политики»[226].

Направления противодействия коррупции судей неизменно

приковывают внимание различных ученых[227].

А.И. Мизерий отмечает следующую сложность борьбы с коррупцией: «Сложность борьбы с этим социальным явлением состоит в том, что коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. В большинстве случаев она не влечет за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки»[228].

Таким образом, реальные проблемы бедствия трудно оценить, учитывая, что коррупционная преступность имеет в значительной степени латентный характер, однако размеры взяток, которые получают судьи и о которых сообщается в выявленных случаях, столь велики, что становится ясно - рядовому гражданину, не обладающему подобными финансовыми ресурсами, становится, зачастую, довольно сложно честным путем защитить свои права в суде. Например, В Кировской области возбудили уголовное дело в отношении бывшего судьи, который подозревается в получении взятки в размере 18 млн. руб. По данным следствия, бывший председатель Вятскополянского районного суда Кировской области Сергей Кашин в 2013 году получил взятку за ранее вынесенное судебное решение в интересах руководства ОАО «Вятско-Полянский хлебокомбинат», касающееся проведения внеочередного собрания акционеров в целях избрания нового руководства предприятия. В отношении мужчины было возбуждено дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 6 ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации[229].

Интересно, что некоторые исследователи отмечают меньший уровень коррупции именно в сфере административного судопроизводства по сравнению с иными видами судопроизводства. Например, С.В. Загребнев пишет: «даже поверхностный контент анализ опыта практикующих юристов из различных регионов России показывает, что при разрешении примерно 20% споров имущественного характера в арбитражных судах и судах общей юрисдикции вмешиваются коррупционные факторы в том или ином виде. Некоторые юристы называют значительно более высокие цифры. Причем процент этот заметно возрастает по мере удаления от федеральных центров. По нашим данным, показатели коррупции несколько ниже при разрешении административных дел, когда одной из сторон выступает государственный орган или учреждение. Однако и здесь коммерческие организации иногда идут по пути наименьшего сопротивления и успешно борются с органами исполнительной власти, используя отдельных представителей власти судебной»[230].

Такой более низкий уровень связан не с тем, что в сфере административного судопроизводства работают какие-то «особенно сознательные» судьи, а с тем, что представители органов публичной власти и должностные лица, против которых выступают граждане, для нечестной победы в споре скорее воспользуются административным ресурсом давления на судью, чем материальным (взяткой). В этом кроется одна из коренных проблем административной юстиции, которая, к сожалению никак не может быть решена - выступая арбитром в споре гражданина и государства, суд сам представляет государство, поскольку относится к одной из ветвей государственной власти. И хотя формально действует принцип разделения властей, на практике он далеко не всегда соблюдается.

Положительно следует оценить попытки самого судейского сообщества решить проблему коррупции в судах. Например, в 2014 году Совет судей Российской Федерации создал специальную комиссию по противодействию коррупции и урегулированию конфликтов интересов среди судей. Согласно положению, опубликованному на сайте Совета судей, комиссия участвует в реализации государственной антикоррупционной политики, собирает и анализирует информацию, которая впоследствии будет способствовать пресечению и устранению причин коррупции в судебной системе. Также созданная комиссия будет помогать судьям соблюдать ограничения и запреты. Кроме того, председатель Совета судей Российской Федерации может поручить комиссии проверить обращения о конфликтах интересов при исполнении судьями своих полномочий, а также в рамках внеслужебных отношений[231].

В целом в правовой литературе и практике предлагалось множество разных рецептов решения проблемы коррупции. Например, А.И. Мизерий обосновывает «необходимость введения в УК РФ статьи, предусматривающей ответственность за получение незаконного вознаграждения путем вымогательства государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, за совершение действий, входящих в обязанности служащего, а также предлагается квалифицирующий признак состава получения незаконного вознаграждения путем вымогательства - совершение данного преступления за незаконные действия»[232].

Л.В. Петелина считает, что «в целях совершенствования уголовноправовых средств борьбы с коррупцией в правоохранительных органах необходимо усилить ответственность за совершение коррупционных действий. По отношению к судьям и работникам правоохранительных и контролирующих органов такая необходимость определяется их ролью в укреплении законности, осуществлении правосудия, соблюдении прав и свобод граждан, контроле над преступностью и правонарушениями. Усиление ответственности по отношению к указанным категориям должностных лиц может быть реализовано по нескольким направлениям»[233].

А.Н. Кузнецов считает, что «для объективного решения вопроса о применении дисциплинарных и материальных санкций к государственным служащим, защиты их прав и законных интересов целесообразно учредить в системе федеральных судов общей юрисдикции специальные дисциплинарные суды по делам государственных служащих»[234].

Однако, несмотря на множество вариантов решения, окончательного решения эта проблема до сих пор не нашла, да и не сможет, по всей видимости. Реальная задача, по объективным причинам, состоит не в полном искоренении коррупции (которое, как и полное искоренение преступности и зла в мире, скорее утопия) а в максимально возможной на данном историческом этапе развития общества снижении ее уровня. Исходя из правовых средств, находящихся в арсенале современного российского государства, наиболее оправданным является ужесточение наказания за коррупционные преступления, а также увеличение количества мер, которые могут быть применены к преступнику (в том числе кумулятивно, т.е. одновременно).

В связи с этим, следует оценить положительно изменения, внесенные в Уголовный кодекс Российской Федерации с принятием Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[235]. Предыдущая редакция части 1 статьи 289 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливала следующие санкции: «наказывается штрафом в размере от

двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки».

Таким образом, в качестве санкций добавились такие положения, как «исправительные работы на срок от одного года до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет», изменился порядок исчисления штрафов. Однако, простой штраф или даже лишение права заниматься определенной деятельность для судьи-взяточника, учитывая размеры взяток, не представляют значительной угрозы, поскольку уже полученных незаконным путем денег хватит на длительное безбедное существование даже безработным. Одним из наиболее действенных способов борьбы с коррупцией в судах является конфискация имущества взяточника. А именно, согласно части 1 статьи 1041 1, конфискация имущества есть принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора, в том числе, денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных статьей 290 Уголовного кодекса Российской Федерации («Получение взятки»). При этом, полагаем, из стоимости реализованного имущества часть могла бы направляться в качестве возмещения убытков и материального вреда проигравшей стороне в деле, по которому судья получил взятку.

3) Меры по предотвращению воздействия органов и должностных лиц публичной власти на принятие решения органами административной юстиции.

На наш взгляд, это негативное явление (которое неофициально фигурирует также под термином «телефонное право») следует отличать от коррупции в целом, поскольку непосредственной материальной выгоды для судьи не возникает. Однако, воздействие одной ветви власти на другую (как правило, исполнительной на судебную) - распространенное явление современной российской действительности. Эта проблема, как видится, не только сохранится, но может даже обостриться в условиях создания в России административных судов.

Мы предлагаем два возможных пути решения проблемы.

Во-первых, может быть введено правило о том, что со стороны административного ответчика - органа публичной власти или должностного лица, решения или действия (бездействие) которого оспаривается гражданином, в судебном заседании может принимать участие только представитель юридической службы органа публичной власти, представитель должностного лица. Однако сами должностные лица, а также руководители органов публичной власти не могут присутствовать в суде, с тем, чтобы их авторитет и властные полномочия не оказывали давления (в том числе морального давления) на судью в процессе принятия решения.

Еще один способ решения проблемы - максимальное удаление административного суда от системы органов власти в субъекте или другой территориальной единице. Административные суды должны быть максимально удалены от местной власти, в частности, должен соблюдаться межрайонный характер административных судов.

Создание таких межрайонных судов было предусмотрено еще Концепцией судебной реформы 1991 года. Согласимся в том, что «для гражданских и уголовных судов это, может быть, не так актуально. А коль скоро речь идет о конфликте с местной администрацией, то суд должен быть максимально удален и защищен от ее влияния. И не только потому, что чиновник может попытаться оказать давление на судью. Тут ведь и вопрос доверия к суду со стороны граждан. Ведь многие считают, что проиграли дело только потому, что судья связан с главой района, с которым он на днях на каких-нибудь торжествах вместе в президиуме сидел. Поэтому территориальное разделение позволит упрочить и фактическую, и психологическую независимостью суда, а также повысить к нему доверие населения. Это повысит доверие и к госаппарату, да и сам чиновник будет более дисциплинированным, зная, что есть суд, на который у него нет прямого выхода. На наш взгляд, без создания этой ветви будет трудно говорить об успехе административной реформы»[236].

Кроме того, недопустимо, чтобы материально-техническое и иное обеспечение деятельности административных судов (например, выделение помещений) каким бы то ни было образом зависело от решения органов исполнительной власти на местах.

Полагаем, что комплексное применение предложенных в диссертации мер совершенствования законодательства и решения организационных вопросов административной юстиции в совокупности создаст предпосылки для успешного осуществления реформирования административной юстиции в России.

<< | >>
Источник: Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016. 2016

Еще по теме §-2.4. Организационные вопросы развития административной юстиции.:

  1. § 4. Состояние и перспективы развития ювенальной юстиции в Российской Федерации
  2. § 2. Становление и развитие административной ответственности за земельные правонарушения в СССР и Российской Федерации
  3. §2. Развитие административного права в советский период.
  4. §3. Развитие административного права в переходный период.
  5. §4. Развитие административного права за период после принятия Конституции от 12 ноября 1995-го года.
  6. §1. Административная юстиция в России.
  7. §8. Административная юстиция в Египте.
  8. Становление и развитие административной деликтологии
  9. 1.4 Основные тенденции и закономерности развития административного законодательства
  10. 4.4 Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства об административном судопроизводстве
  11. 4.5 Проблемы правового регулирования института административной юстиции в Республике Казахстан
  12. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  13. Семенихина Анастасия Юрьевна. РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва —2016, 2016
  14. СОДЕРЖАНИЕ
  15. Глава 1. Теоретические аспекты развития административной юстиции.
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -