Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан

С заключением мирных договоренностей между Правительством республики и Объединенной таджикской оппозицией (ОТО) Таджикистан вступил в качественно новый этап своего развития. Завершилась полоса гражданского противостояния, которая сопровождала молодую неокрепшую таджикскую государственность в течение более пяти лет (1992-1997 г.г.)[4].

Несмотря на трение и организационные сложности, возникавшие на пути реализации достигнутых соглашений, отчетливо проявилась тенденция возрастания созидательных задач в деятельности молодого таджикского государства[5] [6]. Последнее на базе глубоких преобразований, переосмысления воззрений и ценностей приступило к решению сложного комплекса проблем политического, экономического, социального и духовного развития на пути формирования полноценного гражданского общества в Таджикистане.

Понятие «гражданское общество», его соотношение с государством остается в центре дискуссии ученых - юристов, представителей философии,

политологии и других общественных наук . Представления о гражданском обществе возникли и развивались как реакция против идеала средневековой феодальной теократии. Концептуальные положения о гражданском обществе нашли всестороннее обоснование в теоретическом наследии классиков государственно-правовой мысли. В частности, Дж.Локк полагал, что «абсолютная монархия ...несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может вообще быть формой гражданского правления»[7] [8] [9]. Гегель определял гражданское общество как сферу действия частного

Л

интереса, а государство - олицетворением всеобщих интересов . И.Кант, сформулировавший философскую характеристику устоев гражданского общества, утверждал, что общество независимо от государства располагает средствами и санкциями, с помощью которых оно может заставить отдельного индивида соблюдать общепринятые нравственные нормы. Подобную роль, по его мнению, способны сыграть такие институты гражданского общества как семья, школа, религия, добровольные

3

организации и союзы и т.д.

В советской юридической науке, в прошлом, идеи о гражданском обществе серьезно не воспринимались и практически были сведены к понятию «производственные отношения»[10]. Между тем, рассматриваемое понятие - категория гораздо более широкая, многоплановая, чем эти отношения. Она включает в себя все богатство общественных отношений за пределами собственно государства. Это вся палитра экономических, социальных, идеологических, нравственных, религиозных, культурных и других общественных отношений. Концепция гражданского общества разделяет функции общества и функции собственно государства[11]. Общество составляет реальную основу государства и вовсе не поглощается последним. Общество и государство несут взаимную ответственность и нагрузку по поддержанию определенных сфер социальной жизнедеятельности[12]. Являясь специфической организацией общества, государство создает условия организованного функционирования этноса, признает автономию индивида (личности) и определенных сфер человеческой деятельности.

Таким образом, гражданское общество и государство представляют единство содержания и формы, в котором первое представлено политическим государством, второе - обществом. В контексте изложенного, в познавательном отношении ценным является и то положение, что потенциальные возможности гражданского общества раскрываются лишь в условиях правовой государственности, ибо, как справедливо замечено в юридической литературе, «всегда формирование гражданского общества, так или иначе, увязывалось с совершенствованием государства, возвышения роли права и закона»[13]. Поэтому, если быть до конца последовательным, то следует признать: полноценное гражданское общество - продукт утверждения принципов правового государства.

Правовое государство - не только одна из социальных ценностей, призванных утверждать гуманистическое начало, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией и ведомственностью, местничеством и клановостью, форма существования народовластия. Формирование правового государства связывается с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, эффективной работой правоохранительных структур[14]. Конституционные нормы, закрепляющие основы общественного и государственного строя, провозглашают Таджикистан демократическим, правовым, светским государством с республиканской формой правления[15]. Конституция объявляет Таджикистан социальным государством. Формирование демократического социального правового государства и утверждение принципов таковой становится, таким образом, стратегическим направлением развития национальной таджикской государственности, важнейшим ориентиром, указывающим на направления преобразований в политико-правовой сфере[16].

В современных условиях формирования свободного гражданского общества и становления правового государства особое значение приобретает создание эффективного механизма социального управления, сердцевиной которого выступает государственное управление. Разграничение функции государства и общества, влияние рыночной экономики на функции государства предъявляют повышенные требования к качеству и состоянию последней, что связано с практической, деятельной стороной реализации функций государства[17]. В новых сложившихся условиях мировая

экономическая рецессия, переросшая в глобальный финансовый кризис, не только обуславливает усиление роли и места публичной организующей деятельности в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы, но и со всей очевидностью предполагают научное переосмысление компонентов столь сложного феномена, каковым, бесспорно, представляется государственное управление. Не является исключением в этом отношении и проблема формирования современного понятийного аппарата для теории и практики последней в Таджикистане, сущность которой заключается в новом подходе к проблемам управления[18].

В раскрытии понятия «государственное управление» и на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих их составных частей - «государственное» и «управление»[19] [20]. Определение и уточнение научных категорий и понятий имеет важное значение для любой отрасли науки, служит необходимым условием эффективности научных исследований, отражает процесс развития данной теоретической системы знаний . Расстановка акцентов при определении понятия управления - не простая игра слов. Теоретическая интерпретация сущности рассматриваемого социального феномена - не абстрактные размышления, а политически и практически важное дело, обращенное на далекую перспективу. От того, на чем мы акцентируем внимание, какие выделяем компоненты зависит очень многое, на ее базе, по сути, формируется новая концепция управления, современное видение его места и роли.

Государственное управление, несомненно, сложное социальное явление. Оно многоэлементно, многоаспектно и многомерно. И в наши дни, когда в научных кругах продолжаются серьезные размышления вокруг содержания управленческой деятельности государства, было бы просто

легковерно не обратить на них внимание. Ведь в них, по сути, речь идет о принципиальных подходах - придании государственному управлению такого потенциала, который позволил бы ему стать надежным и опережающим инструментом обеспечения устойчивого социальноэкономического развития страны.

Как показывает историческая практика, методологически верный подход к исследуемому явлению, широкое использование мирового опыта, а также раскованность мышления, атмосфера дискуссии и свободных непринужденных поисков положительно сказываются на развитии теории государственного управления, создают благоприятные предпосылки рациональности последней. Былая дискриминация публичной администрации привела к потере управляемости общества, повлекшее за собой необратимые негативные последствия, которые государство по своей природе и социальному предназначению не должно было допустить[21]. Отрадно, что крайние суждения и оценки все более сменяются осознанием социальной ценности государственного управления, разумным использованием его организационного потенциала во благо развития общества[22].

Новая природа государственного управления, его теория и идеология возрождаются на принципиально иных социально-экономических основах. Переход к рыночной экономике, формирование правового государства, конституционное закрепление принципа «разделения власти», существенное изменение формы правления, официальное признание самостоятельного значения местного самоуправления предопределяют качественно иное видение места и роли государственного управления в

Республике Таджикистан, объем его содержательных составляющих. Новой постановке вопроса во многом способствует также введение в науку и практику в качестве самостоятельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть».

Поднятая проблематика в социальном смысле, как известно, традиционно является предметом интереса не только юристов, но и философов, политологов, экономистов, историков, специалистов многих других гуманитарных отраслей науки. Не вдаваясь в перипетии многолетней дискуссии о понятии, содержании и определениям управления, остановимся на итоговых обобщающих выводах. Уже долгие годы большая часть представителей юридической науки (преимущественно ученые- административисты) характеризуют управление через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах[23]. Причем смысл такой деятельности просматривается в совершении действий административного свойства, направленности на исполнение законов, создании и реализации правовых актов, проведении организационных мероприятий[24]. В отдельных научных работах сущность государственного управления определяется посредством термина «воздействие», которое, по мнению сторонников данной позиции, указывает на главное в управлении - «момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей»1. Сохраняет силу, по всей видимости, мнение еще одной группы специалистов, озвученное в начале 70-х годов прошлого века, которое характеризовало управление как «отношение», входящее в систему общественных отношений. При этом утверждалось, что управление представляет собой особое

отношение в человеческой жизнедеятельности - это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю (власть и

подчинение)[25].

Следует признать, что каждая из представленных позиций имеет право на жизнь, ибо улавливает определенные проявления сложного социального явления, каковым представляется управление. Термины «деятельность», «воздействие», «отношение» лишь приближают теоретическую мысль к пониманию природы последней. Необходим некий цементирующий термин, исходное начало, который позволил бы, гармонично соединив изложенные позиции, показать специфическое место и роль управления в жизни людей. Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления,

является, на наш взгляд, его определение посредством термина

«направление». Ведь, как справедливо замечает Г.В.Атаманчук, «управление

существует тогда, когда некий субъект ................. чему-то придает новое

направление движения и развития»[26]. Действительно, во многих процессах может быть деятельность (весьма объемная), могут быть отношения (порядком прочные), может быть воздействие (довольно жесткое), но если нет направления, ориентирующего на какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле можно сказать: управление это направляющая

деятельность, отношение и воздействие.

Достаточны ли констатация известных академических позиций и высказанное нами дополнение для понимания сущности управления в социальном смысле? В научных кругах все убедительнее звучат призывы к выработке новой парадигмы управления с учетом современного уровня развития общества. Постановка вопроса является своевременным и насущно необходимым. Представляется, что при ее разработке следует учесть все значимые и устоявшиеся достижения управленческой мысли. Наиболее конструктивную и универсальную позицию при определении понятия «управления» сохраняет кибернетика, трактующая его как перевод системы в заданное состояние[27] [28]. Тем не менее, нельзя не признать, что она все же носит общий характер и нуждается в неком «духовном» насыщении содержания, чему могут послужить новые конституционно-правовые ценности, возводящие человека, его права и свободы в ранг высшей ценности. Конституционные нормы в данном случае служат методологическим ориентиром выработки нового режима взаимодействия в субъектно - объектных отношениях, опирающегося на признание за объектом управления огромного созидательного и креативного потенциала. Изложенная исходная посылка позволяет скорректировать распространенное представление об управлении как «воздействие на сознание» в сторону «влияния на поведение, деятельность» объекта.

Явный акцент на формулу «воздействие» усиливает силовую составляющую в управлении, в определенном смысле вульгаризирует содержание столь сложного социального феномена, каковым выступает управление, а на практике нередко проявляется в синдроме «примитивного администрирования». Сознание человека как разумного существа есть ипостась его мировоззрения, которое формируется под воздействием социальной среды, а желаемое для управляющей стороны поведение достигается формированием стимулов, мотивирующих востребованную поведенческую модель. Знание и учет многообразия и «таинства» человеческого сознания создают условия для действительно рационального и

Л

эффективного управления . Лишь полное самовыражение каждого человека рождает в обществе тот потенциал, который обеспечивает его динамическое развитие. Еще в 30-е годы прошлого века выдающийся русский правовед И.А.Ильин, рассматривая человека как духовно свободный и творческий центр, заметил, что «труды и созидания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни»[29] [30]. Задача заключается в создании всего многообразия условий воспроизводства и гармоничного развития человечества.

В обществе, как известно, имеют место различные виды деятельности, связи и отношения, каждый из которых имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично в этом смысле и управление, его направляющее, реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее влияние. В понимании управления важно раскрытие его составляющих компонентов (признаков) и возможностей (свойств).

Так, В.Н.Уваров обоснованно заметил, что «управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей»2. Действительно, это первый признак управления. Чтобы группа людей завершила какие-либо скоординированные действия, не обойтись без того, чтобы не согласовать совместно намеченное поведение каждого из членов группы. При этом, настало время методологически верно расставить акценты в отношении параметров поведения отдельного индивида. Человек не «самоуправляет» собою, а свободен в пределах заданных параметров в выборе вариантов социальной активности[31]. Ибо самоуправление также имеет коллективное проявление, но при этом управляющая система формируется и функционирует в соответствии с прямым волеизъявлением личности (человека)[32]. Только с этих позиции можно согласиться с утверждением о совпадении субъекта и объекта при самоуправлении.

Другой признак управления - его целенаправленный характер. Известно, что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысли и воля человека[33]. Направляющее преобразование, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что -то изменить, замыслов и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами и моделями. Это значит, что управление, как направляющее влияние, должно содержать в себе момент целеполагания[34] [35]. Зачем и куда - первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления. При этом, в управлении целеполагание имеет особый характер и решает специфические задачи, которые можно обозначить как

4

практическую целенаправленность .

Следующим признаком, характеризующим управление, является организация. Последнее присуще любой коллективной целенаправленной деятельности людей. Организационный момент в социальном смысле органически связан с понятием управления, более того, она выражает сущность управления[36]. Последнее является той категорией, которая характеризуется стимулирующе-ориентирующим организующим влиянием на общественные отношения и процессы, поведение и деятельность людей с целью мобилизации их усилий на достижение поставленных задач. При этом, как верно замечено в юридической литературе, организация взаимодействия людей имеет два взаимосвязанных «среза»: статичный, придающий взаимодействию структурность, устойчивость, справедливость, последовательность; и динамический, обеспечивающий их реальное, практическое взаимодействие[37] [38]. Вследствие «реакции срезов» возникает итоговый, совокупный результат управленческого труда. Оба «среза» взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей определенного уровня может функционировать, и лишь наличное, действительное функционирование свидетельствует о структуре и ее активности. Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать и развивать оба «среза» организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность которой возрастает в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой.

В любой социальной среде, как только приходит осознание совместной деятельности, вырабатываются определенные нормы поведения. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями цивилизации, помогающие разумнее и

Л

экономичнее созидать настоящее и будущее . Однако такие соционормы лишь в управлении приобретают реализуемость, привязанность к какому- либо делу и человеку. В контексте изложенного в научной литературе обращено внимание на такое проявление управления, как прямое и практическое регулирование[39] [40] [41]. С помощью последнего та или иная социальная норма не только провозглашается и признается, но и на самом деле претворяется в жизнь, как бы опредмечивается.

Таким образом, можно утверждать, что термин «управление» указывает на направляющее, ориентирующе-стимулирующее влияние на поведение людей, общественные отношения и процессы, специфика которого состоит в его объединительных, целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно указанных свойств позволяет говорить о существовании направляющего влияния. Следовательно, управление в социальном смысле можно обозначить как направляющее влияние на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели.

Какой бы обширной не была свобода человека, всегда должна сохраняться нить, связывающая его с государством. Роль последнего является решающим фактором всего процесса развития, именно от него зависит формирование благоприятного социокультурного пространства для самореализации каждого человека, а не только избранных. Однако XX век не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Хотя интерес к проблеме, как известно, во все

Л

времена был огромен . В общественном сознании и отчасти в научной среде превалирует формационная трактовка государства в качестве структуры,

стоящей вне общества или над ним, противостоящее ему . Сегодня это весьма односторонний подход, которым не исчерпывается суть данного института. Если взглянуть на государство с цивилизационных подходов к истории, который уже приносит плоды в отечественной правовой науке[42] [43] [44], то выявляется гораздо более широкий спектр его функций: выступает как олицетворение народности, правосудия и справедливости, хранитель исторических традиций, а также целостности и безопасности, организатор сбора налогов, учета и распределения его результатов, крупных ирригационных работ и т.д.

Актуальная задача начала нового столетия - создание эффективного государства усиливает значение рассмотрения соответствующих параллелей. Пора отойти от односторонних подходов и приступить к формированию понятия современного демократического государства. Г осударство

представляет собой качественную ступень организации общества. Оно - новое сообщество людей. Следовательно, государственно-правовые институты являются институтами самого общества. Сила государства - в открытости обществу. Прозрачность и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют развитость государства как демократического и правового общественного института. Посему государство не может следовать только интересам группы людей, оно - достояние всего общества2. Забвение этой формулы неизбежно ослабляет государство, разрывает его связь с обществом и рано или поздно разрушает его. Подавление оппонентов, игнорирование мнения оппозиции и меньшинства приводят к конфронтации, отстраненные и ущемленные социальные силы формируют своеобразные «качели», вносящие в общество напряжение и отвлекающие от задач созидания . Монополизация «политического рынка», как справедливо заметили М.А.Краснов и

И.Г.Шаблинский, закономерно приводит к росту радикализации вытесненных с реального поля политики социальных слоев общества[45].

Отрадно, что ученые-юристы, вливаясь в «бурление» гуманитарной мысли, ведут глубокое научное осмысление проблемы. В современных исследованиях через призму ценностных измерений все более воплощается новая парадигма учения о государстве. Так, В.Д.Перевалов триаду известных классических признаков последнего (наличие публичной власти, территориальная организация населения, система налогов и сборов) дополняет двумя новыми: неразрывная связь с правом и суверенитет[46] [47]. Ю.А.Тихомиров перечисляет следующие элементы государства: гражданин (население), территория и границы, организация публичной власти,

публичные отношения, бюджет и налоги, участие в мировом сообществе .

Постановка вопроса о признании, с одной стороны, права и, с другой - гражданина в качестве основополагающих признаков государства имеет непреходящее методологическое значение. Во-первых, взаимосвязь государства и права проявляется как на генетическом и сущностном уровнях, так и в системно-структурном и деятельном аспектах. Именно через законы (правила) общество и государство вели диалог, с их помощью наращивалась публичная власть, устанавливались права, обязательства и повинности, обустраивалась территория, в общем, налаживалось управление страной. Во- вторых, признание гражданина государствообразующим фактором вполне соответствуют конституционным нормам, закрепляющим народ носителем суверенитета и единственным источником государственной власти[48]. Только превратив человека из простого участника в полноправного субъекта управленческих отношений, мы сможем утвердить в обществе культуру уважения к личности и задействовать «архимедов рычаг» публичного управления, кратно повысив его действенность и результативность[49]. В соответствии с вышеизложенным государство следует определить как социально-правовой институт (организацию) граждан, призванный управлять обществом, обслуживать его интересы и обеспечивать единство и территориальную целостность страны.

Управление - необходимый инструмент упорядочения общественных отношений и в реальной жизни проявляется по - разному[50] [51]. Выделяемые в теории разновидности управления, на практике составляют единое целое - взаимодействуют, дополняют друг друга, составляют управленческую надстройку, обеспечивающую функционирование социальной системы в целом . Не умаляя значимость и исходящее значение иных разновидностей управления, следует признать, что в иерархии соответствующих отношений силу ведущего звена сохраняет государственное управление. Последний задает тон всей системе социального управления, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Прежде всего, его отличает наличие государственной власти, которое определяюще влияет на характер этого вида управления и единодушно выделяется и признается во всех исследованиях, независимо от различий в трактовках[52]. В указанных работах государственная власть характеризуется через категорию «подчинения» одной стороны властеотношения другой, всех членов общества - воле одного лица, ограниченной группе лиц либо господства людей над людьми.

Другая точка зрения на государственную власть сформировалось на современном этапе. Авторы альтернативной позиции, не отрицая связь власти с официальным насилием, вместе с тем обращают внимание на ее управленческий аспект.

Например, один из основателей американской социологической школы - Н.Смелзер, природу власти видит в способности общественного субъекта в одновременном проведении своей воли и мобилизации потенциала общества на достижение поставленных целей[53].

Г осударственная власть, прежде всего, категория юридическая и прямо закреплена в конституционных нормах. Однако законодательство Таджикистана не содержит ее легального определения, она используется исходя из различного восприятия. Преимущественное понимание государственной власти в Конституции Таджикистана заключается в осмыслении ее как совокупности полномочий и правовых возможностей государства оказывать влияние на общественные отношения с целью их упорядочения и развития[54]. Поэтому опора лишь на «силовую» трактовку последнего не охватывает всю палитру проявлений столь многогранного общественного явления. Нам представляется, что государственная власть, сохраняя в своей основе силовое составляющее, с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемое посредством механизмов управления[55].

Далее, другим специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. Данный тезис, однако, не означает, что государство вмешивается во все поступки и действия людей, в общественные взаимоотношения. Таковое возможно лишь в тоталитарном государстве и то в крайних формах его проявления. В нормальном же варианте взаимосвязей государства и общества принципиально значимы следующие моменты:

а) общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности, самоуправления;

б) границы этой свободы определяются наряду с общественными институтами и государством;

в) государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех значимых сферах жизни общества и обеспечивает их своей властной силой[56].

В контексте изложенного нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в последние годы под воздействием западных течений экономического либерализма начали распространяться представления о том, будто государство несет в себе лишь запреты, санкции и наказания, что в его управленческом потенциале мало конструктивного, созидательного содержания и чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, тем лучше для людей и тем быстрее решаются общественные проблемы[57]. Эти идеи нашли довольно благоприятную почву в интеллектуальных кругах и начали повсеместно применяться на практике. Но здесь, как всегда, мы попали в другую крайность - вместо чрезмерной управляемости злобой дня стала другая проблема: почти полная неуправляемость социально-экономических процессов[58] [59]. Конечно, легче всего предложить государству и его структурам «уйти» из тех или иных сфер общественной жизни. Труднее найти иные структуры, имманентно способные заполнить образовавшийся (скорее образующийся) управленческий вакуум, организовать те или иные процессы, регулировать то или иное поведение. Поэтому решительно все зависит от состояния самого общества, уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, реального поведения людей .

Наконец, третьим свойством государственного управления, на которое в последние годы все больше обращается внимание в научной литературе, выступает системность[60]. Оно непосредственно вытекает из характеристик государства как сложного (по структурному составу) и многогранного (по функциям) общественного явления. Без этого свойства государственное управление не может состояться. Известно, что в государственном управлении задействован огромный человеческий и интеллектуальный потенциал, используются разнообразные материальные и финансовые ресурсы, обширная информация, присутствует масса управленческих решений и организационных действий. При таком течении управленческой жизни свойство системности обретает принципиальное значение - только его наличие придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность.

Последние годы взамен понятия «государственное управление» некоторыми специалистами зачастую используется понятие «государственное регулирование». Конечно, это не простая игра слов, скорее происходит более глубинное переосмысление исследуемого явления. Но при этом создается впечатление, что речь идет о каких-то антиподах, хотя, как совершенно верно замечено в научной литературе, государственное управление по юридической сути есть не что иное, как публичная регулирующая деятельность[61]. Поэтому различия рассматриваемых понятий в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, управляет[62] [63].

Тем не менее, данная проблематика заслуживает более детального прояснения. Так, по мнению В.С.Рыжова, неоднозначная реакция научной общественности на термин «государственное управление» вызвана его внезапным исчезновением из текста Конституции Российской Федерации . Возникшая ситуация, по мнению автора, расшатывает традиционную методологическую основу административного права. Подобные сентенции вызваны, на наш взгляд, недопониманием характера и назначения управления при различном его субъектном составе - частное и публичное (государственное). Теории права известны две концепции управления - первая, гражданско-правовое (как бы классическое) определение управления как прямой функции собственника[64] и вторая - административно-правовое, трактующее рассматриваемое явление как функциональную прерогативу потенциального субъекта. Примечательно, что оба подхода нашли отражение в российской Конституции (1993 г.). Так, в ст.114 отмечается, что Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью» (абз.1 п. «г»). А в другой конституционной норме (ст.32) говориться о праве граждан «участвовать в управлении делами государства»[65] [66]. Таджикская же конституция (1994 г.) в этом плане содержит более однозначные понятия и

прямо говорит об участии граждан в государственном управлении (ст.27) .

Приходится с сожалением констатировать, что парадигмой современного политического мышления остается былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности. Именно на этой почве зародилась точка зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях рыночной экономики. Настороженное отношение отдельных специалистов к рассматриваемому явлению вызвано, на наш взгляд, тем, что государственное управление, в силу известных исторических обстоятельств, чаще всего ассоциируется с понятием «административное подчинение». Между тем, государственное управление является более многогранным явлением и имеет разнообразные формы проявления[67].

В настоящее время можно выделить, по крайней мере, три понимания государственного управления: широкое, узкое и специальное. В широком смысле государственное управление понимается как деятельность всех ветвей власти по организованному воздействию на общественные отношения. В данном случае речь идет обо всех государственных органах, осуществляющих единую государственную власть[68] [69]. В узком понимании государственное управление характеризуется как исполнительная деятельность, связанная с осуществлением непосредственного руководства в

Л

экономической, социальной и административно-политической сферах . Этот вид деятельности осуществляется специально создаваемой в этих целях группой органов, чаще именуемой государственной администрацией. Специальная же трактовка базируется на классическом определении и охватывает управленческое воздействие на объекты государственной собственности[70] [71]. К этому пониманию тесно примыкает позиция отдельных ученых, ограничивающих государственное управление рамками

4

«государственно-аппаратной среды» .

Расширительное толкование государственного управления ведет к его растворению между всеми государственными органами и таким образом к затушевыванию специфики административной деятельности исполнительно - распорядительных органов государственной власти. Специальный подход, наоборот, неоправданно сужает пределы проявления управленческой деятельности государства, которое отнюдь не ограничивается лишь управлением государственной собственностью. Для обозначения последней более приемлемо использование понятия «государственный менеджмент», который все более активно входит в научный и нормотворческий оборот. «Аппаратное» же проявление организующей деятельности государства наиболее ярко выражает термин «административное управление».

Кстати, впервые в административной нормотворческой практике Таджикистана государственное управление нашло официальное закрепление. Так, в прилагаемом глоссарии к Указу Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 г. №1713 «Об утверждении стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан» оно определяется как «практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[72]. В легитимном определении внимание акцентируется на практической стороне деятельности государства, что склоняется к узкой трактовке рассматриваемого понятия. В этом смысле представляет интерес позиция современных исследователей, выделяющих два его уровня: политическое управление, по сути, отвечающего на вопросы, что делать и почему, и «собственно государственное управление», отвечающего на вопрос, как делать и при помощи чего[73] [74].

С учетом изложенного более перспективным представляется узкая трактовка государственного управления, которой традиционно

придерживаются большинство ученых-административистов . Она дает возможность признать наличие особой разновидности государственной деятельности, реализуемой посредством отдельной группы публичных органов, составляющих исполнительную ветвь государственной власти.

Таким образом, лишь переосмысление содержания составляющих государственного управления позволяет нам уяснить его современную природу, где в обязательном порядке присутствуют, по крайне мере, три момента: наличие государственно-властных начал, распространенность на все общество и сферы общественной жизнедеятельности, системная организация. В соответствие с вышеизложенным государственное управление следует определить как направляющее влияние органов исполнительной власти и приданных им институтов на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели.

Теория и практика государственного управления отнюдь не исчерпывается выявлением его природы. Осуществляемые политические и экономические преобразования закладывают основы нового государственного управления, нацеленного на решения задач третьего Тысячелетия[75]. По существу, речь идет о формировании совершенно новой его концепции применительно к условиям Таджикистана. Государственное управление - комплексная, многогранная проблема, содержащая

политический, экономический, социальный, юридический, технологический, информационный, психологический, этический аспекты, исследование которых составляет важное условие повышения эффективности и качества исполнительно-распорядительной деятельности.

Время требует радикальных изменений, как в системе, так и характере и методах управления, учета всех факторов, влияющих на его рациональную организацию и процесс осуществления. Многие трудности, упущения, напрасные жертвы в истории цивилизации - результат легкомысленного игнорирования объективных, естественных законов общественной

жизнедеятельности[76]. Еще сильны инерция старого мышления, нигилизм по отношению к объективным законам общественного развития.

Организационное сознание полностью не усвоило ту истину, что важнейший источник созидания и гармонизации общественных интересов кроется во взаимодействии силы государственного управления и объективных законов общественной жизнедеятельности. Ибо государственное управление, будучи субъективным по своему характеру, объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках и с помощью которых оно функционирует. Подобная детерминация - вещь жестокая и, как правило, попытки ее обойти, игнорировать дорого обходятся обществу. Поэтому, когда сегодня мы стремимся коренным образом переделать государственное управление, широко использовать в этих целях мировой опыт, надо внимательно разобраться, прежде всего, в тех изменениях, которые происходят в экономической основе общества.

В экономической жизни Таджикистана ныне происходят изменения, имеющие судьбоносное значение. Создается многоукладная экономическая система. Многообразие форм собственности, их равноправие и правовая защита со стороны государства имеют конституционное закрепление. Переход к экономическим стимулам позволил раскрепостить и задействовать скрытые резервы роста, изменить отношение к труду, раскрыть творческий потенциал людей. Принят обновленный фундаментальный законодательный акт - Гражданский кодекс (ГК), заложивший прочную правовую основу для развития рыночных отношений[77] [78]. На его базе и в соответствии с Законом от 16 мая 1997 г. №484 «О приватизации государственной собственности» идет

процесс преобразования государственных объектов в иные формы . Реализованы кратко и среднесрочные программы приватизации, завершившие этапы преобразования мелких и средних объектов экономики. На повестке дня - реструктуризация крупных субъектов хозяйствования и естественных монополий, проводимых по индивидуальным проектам. Согласно требованиям гражданского законодательства в основном унифицированы организационно-правовые формы юридических лиц, нашли правовое закрепление новые принципы деятельности коммерческих организаций.

Внутренний валовой продукт (ВВП) Республики Таджикистан по официальным данным за последние годы проявлял устойчивую динамику роста, его ежегодный прирост составил в среднем 8%, выросло промышленное производство, увеличился экспорт[79] [80] [81]. Тем не менее, темпы экономического развития далеко не соответствуют возрастающим потребностям общества. По оценке авторитетных ученых-экономистов республики, при всех прогрессирующих показателях развития, лишь в 2013 году объем ВВП республики достиг уровня 1990 года, т.е. до распада Союза

Л

ССР . К этому можно добавить ежегодные инфляционные процессы (до 1215%) и ускоряющийся ежегодный естественный прирост населения, чтобы понять всю драму системного кризиса . Выход из последнего возможен лишь путем активизации роли государства в экономической жизни, развития полноценного государственного менеджмента, частно-государственного партнерства, реанимации реального сектора экономики, ее научно обоснованной диверсификации и перевода на инновационный путь развития, системной поддержки национального производителя[82] [83] [84] [85].

Мировой опыт выявляет очевидную корреляцию признания человека, обеспечения его прав и свобод с результатами экономического развития2. Последнее в свою очередь находится в прямой зависимости от эффективности государственного управления. Поэтому государственное управление, не ориентируясь лишь на саморегулирование рыночных

3

процессов, должно занять активную позицию в развитии экономики страны . В современных условиях некоторые процессы плохо управляются, есть такие, возникновение которых нежелательно, и необходимы комплексные

4

меры упреждающего реагирования государства .

Назовем некоторые узкие места и диспропорции, например, в экономике: невысокий уровень производства отдельных видов продукции, слабое использование достижений науки, низкий уровень инновационной активности, несогласованность в развитии ряда отраслей, недостатки в удовлетворении потребностей граждан в социально-культурной сфере, слабая занятость населения, остро ощутимая и кратно возрастающая имущественная дифференциация граждан[86]. Резко снижают социально полезный эффект реформ наличие коррупции и возрастающие тенденции вассально-корпоративных (по сути, клановых) отношений на государственной службе. Этот далеко не полный перечень проблем, которые нуждаются в выработке точечной (адресной) политики по исправлению ситуации, модернизации и диверсификации экономики[87].

Таджикистан - государство, вышедшее из огня гражданской войны. Жизнь неоднократно испытывала таджикское общество на прочность и усвоение уроков истории. Известные события (ноябрь, 1998 г.) на севере страны - в Согдийской (бывшей Ленинабадской) области, которая считалась наиболее спокойным регионом, наглядно показали, что народ Таджикистана, с лихвой хлебнувший чашу бессмысленной братоубийственной войны, далее не поддержит деструктивные силы. Благодаря реализации при содействии миссии наблюдателей ООН и поддержке стран - гарантов (прежде всего, России и Ирана) комплекса мер организационного характера удалось успешно завершить реинтеграцию военных подразделений ОТО в правительственные силовые структуры, что намного снизил «градус» военнизированности общества[88].

Гражданское противостояние, в разжигании которого наряду с региональными кланами оказалась причастной определенная часть духовенства (в том числе, и официальная), вызвало в обществе глубокий кризис духовных начал, верований, посеяло семена недоверия и разочарований[89] [90]. Ситуация усугубилась полной дезорганизацией

идеологических ориентиров. В этих условиях расколотое таджикское общество нуждалось в некой объединительной идее, позволяющей привить каждому таджику чувство сопричастности к судьбе нации и государственности. Спасение было найдено в возвращении к истокам, в утверждении самобытности таджиков, возрождении организационной памяти народа, изучении и осмыслении исторической траектории развития нации и,

в частности, феноменальной эпохи правления Саманидов .

Общественно-политическая жизнь Таджикистана восприимчива и к внешней ситуации. Негативно сказывается нестабильная обстановка в Исламской Республике Афганистан, с которой страну связывает наиболее протяженная государственная граница[91]. Напряженность на этой границе не спадает, она стала ареной борьбы с контрабандой наркосодержащих веществ и оружия. Труднодоступные для контроля из-за сложного горного рельефа местности участки таджикско-афганской границы создают благоприятные условия для просачивания на территорию Таджикистана бандформирований[92]. С этой границы стране угрожает исламский фундаментализм, нелегально провозится литература, разжигающая межрелигиозную, межэтническую рознь, пропагандирующая чуждые религиозные идеи. В незаконный оборот наркотиков, оружия и запрещенной литературы все более (вольно либо невольно) вовлекаются граждане Таджикистана[93] [94]. Эти обстоятельства не могут не вызвать нервозность в обществе, ощущение психологического «дискомфорта» и в конечном счете отрицательно влияют на мирную атмосферу жизни людей.

Экскурсный анализ экономической основы общества, его социальной структуры, духовно-идеологических ценностей, внутренней и внешней ситуации был необходим для познания общественно-политической природы государственного управления в Таджикистане. «Не поняв этой природы, не учитывая ее объективных закономерностей и запросов, нельзя анализировать различные элементы государственного управления, определять их

значимость и социальную эффективность» . Разделяя справедливость сказанного, следует добавить еще одно замечание практического плана.

C учетом традиционного патерналистического характера восточных цивилизаций, государственному управлению Таджикистана, в отличие от западных режимов, полезна большая жесткость исполнительнораспорядительной деятельности. В восточных обществах жесткость, являясь основой дисциплины, благотворно влияет на укрепление законности, результативности управления и выступает определяющим фактором спокойствия и мирной жизни людей. Так, обобщая опыт государственной машины на Востоке, Н.А.Иванов и Л.С.Васильев верно уловили ее главную

характерную черту, которой была присуща крайняя функционализация человека, ибо «ничто не имело значения, кроме беспрекословного исполнения приказа»[95]. Социальный стереотип Востока весьма емко охарактеризовал известный таджикский философ А.А.Шамолов: «Традиционное таджикское общество регулируется конкретной

исторической традицией. Сохранение традиции является в нем более высокой ценностью, чем развитие. Поэтому наш народ всегда стремится сохранить в неизменном виде социокультурные устои общества»[96] [97].

Следовательно, жесткость в государственном управлении

предопределяется фундаментальными устоями жизни общества. Однако с учетом нынешнего уровня развития общества она должно строиться строго в рамках закона и не ущемлять естественные права человека. Ее опорой выступают эффективность и справедливость публичной власти, понимая под эффективностью оптимальный расход ресурсов на достижение

определенного результата, а под справедливостью равенство прав граждан, что наглядно подтверждает поучительный опыт ряда азиатских стран . Нам представляется, что в современной «рациональной» интерпретации жесткость в управлении, прежде всего, предполагает строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении национального дохода, недопущения чрезмерной имущественной

дифференциации социальных слоев, действенный контроль за соблюдением «правил игры» на рынке.

Таким образом, исследования экономической, социальной и духовной среды управления, природы исполнительно-распорядительной деятельности государства подводят к выводу, что сущностью государственного управления Республики Таджикистан является направляющее влияние органов исполнительной власти на деятельность и поведение управляемых объектов, осуществляемое согласно законодательству, с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей общества и перевода его в иное качественное состояние.

Государство, выступая гарантом правовых основ жизни общества в условиях широкой его трансформации, должно найти оптимальное соотношение идеальных правовых принципов и сложной реальности, что отразить его управленческая миссия. Важно перенести многолетнюю дискуссию о целесообразности организующей роли государства на более плодотворную почву по определению степени и форм его присутствия в экономике и обществе. Следует уяснить, что государство как таковое не решает проблемы, а лишь создает организационные и правовые условия для их решения. Если образно представить организованное общество в качестве «корабля», то истинное место государства определяется его местом не «гребца», а «рулевого» по мобилизации потенциала на безопасную и благополучную «навигацию судна».

Управленческая миссия государства обусловлена его природой и назначением в любом организованном обществе. Она необходима для устранения дезорганизации и конфликтов, повышения организованности общественной системы, сохранения ее качественной организации, нейтрализации внешних и внутренних негативных факторов.

Организационная деятельность государства не утрачивает своих

специфических качеств и в условиях развития рыночных отношений, сокращения государственного сектора и развития частного предпринимательства, ибо сохраняется потребность в твердой исполнительной государственной власти. При этом, естественно, происходит известное изменение в механизме использования управленческих «команд» за счет смягчения их наиболее жестких вариантов, усиления инструментов регулирования, развития демократических начал в государственном управлении. Необходимость последнего обусловлена к тому же сущностной характеристикой Республики Таджикистан как социального государства, а также осуществлением руководства общественным развитием, которое реализуемо не иначе как посредством практического каждодневного управления социально-экономическими процессами.

В условиях рыночной экономики государственное управление, на наш взгляд, представляет собой синтез прогноза и планирования, формирования и организацию выполнения проектов на основе широкого использования программно-целевых и индикативных методов прогнозирования, определения приоритетов социально-экономического развития в неразрывном единстве с формированием системы экономических регуляторов. Посему восприятие и применение преимущественно иерархических правил не могут рассматриваться в качестве единственно приемлемых инструментов повышения эффективности управления.

В государственном управлении приоритетно значим выбор темпов и основных направлении перемен. Нам надо знать, что в тот или иной исторический момент отметать, отбрасывать как ненужное, тормозящее, и из чего созидать будущее, какие для этого использовать «компоненты». Необходимо найти «болевые узлы», определить главные направления, магистральные линии перемен. Соблюдение этих требований может действительно превратить управление в мощную движущую силу функционирования государства и устойчивого развития общества при правильном осмыслении места и разумном использовании потенциала исполнительной власти.

1.2.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаётович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан:

  1. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  2. Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
  3. Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти
  4. Понятие и классификация органов исполнительной власти Республики Таджикистан
  5. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти
  6. З.З.Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан
  7. Органы исполнительной власти в областях, городахи районах Республики Таджикистан
  8. Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана
  9. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  10. Природагосударственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -