§ 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления

Власть в самом общем смысле представляет собой «возможность навязать свою волю вопреки сопротивлению и независимо от того, на чем эта возможность основана»[15]. Власть как правовую категорию необходимо понимать как отношение двух или более субъектов, в котором воля одного субъекта преобладает над волей другого (других) субъектов, что позволяет властвующему субъекту побуждать подвластного субъекта (субъектов) к совершению либо несовершению определенного вида действий.

В основе поведения подвластного субъекта не обязательно должно лежать принуждение, а вполне допустимо и самостоятельное совершение (либо несовершение) определенного вида действий.

Публичная власть характеризуется рядом специфических признаков. Во- первых, «публичная власть неразрывно связана с территориальными публичными коллективами, к которым относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение»[16]. Во-вторых, публичная власть осуществляется через органы публичной власти. В-третьих, в соответствии с действующим законодательством власть осуществляется публично, освещается в средствах массовой информации, граждане имеют право получения доступа к данной информации. В-четвертых, «публичная власть опирается на систему норм

права - общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством и обеспеченных силой государственного принуждения.

Отличительным признаком публичной власти являются суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в

установленных формах и процедурах» . В-пятых, как правило, субъект и объект власти четко разделены. «В общефилософском значении сущность власти проявляется в отношении определенного субъекта к объекту воздействия, побуждении объекта воздействия действовать по воле субъекта воздействия» . В- шестых, «публичная власть есть реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов, и на каждом

19

уровне такая власть имеет свои полномочия» .

Целостная концепция публичной власти в Российской Федерации сформировалась на основании опыта функционирования институтов власти, начиная с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона № 154-ФЗ, Федерального закона 184-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ. Публичная власть в России в вертикальном разрезе состоит из трех уровней (видов) власти: государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельным уровнем публичной власти.

В науке вопрос о природе и характеристике местного самоуправления как вида публичной власти является дискуссионным. По мнению некоторых ученых, самостоятельность местного самоуправления предполагает значительную [17] [18] [19] автономию муниципальной власти. Как пишет А.Н. Костюков: «Местное самоуправление является не просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов, оно выражает идею самоорганизации самих местных жителей, это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную - условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Основным субъектом местного самоуправления являются не властные органы, а местные сообщества, сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц. Этот принцип составляет сердцевину философии самоуправления» . В.А. Баранчиков отмечает, что «местное самоуправление в качестве публичной власти, в отличие от государства, входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития» . Напротив, Н.В. Постовой полагает, что «органы местного самоуправления являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, так как публичные полномочия присущи и органам государственной власти, и органам местного самоуправления, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Г осударственность местного самоуправления проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных полномочий. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Принимает государство реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может»[20] [21] [22] [23]. А.В. Бутаков определяет местное самоуправление в качестве одной из форм административной децентрализации .

На наш взгляд, местное самоуправление - особый способ децентрализации управления в государстве. Как верно отмечает А.Н. Кокотов, «если субъекты РФ

есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах РФ - это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты РФ, так и на муниципальные образования. Очевидно, что равнобедренный треугольник - более устойчивая фигура, чем вертикаль»[24].

На основе анализа различных подходов к определению местного самоуправления Е.С. Шугрина выделяет его основные черты.

«Во-первых, местное самоуправление - уровневая разновидность публичной власти, которая установлена конституцией и осуществляется в рамках закона.

Во-вторых, наличие публичной власти позволяет населению и органам местного самоуправления выполнять значительное число местных дел и отдельные государственные дела на территории муниципального образования.

В-третьих, местное самоуправление имеет самостоятельную материальнофинансовую основу в виде муниципального бюджета, муниципального имущества»[25].

В науке считается устоявшимся определение компетенции как сочетания двух элементов - предметов ведения и полномочий. Предметы ведения, по мнению Т.М. Бялкиной, с которым мы солидарны, представляют собой «определенные группы общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности соответствующих органов публичной власти, в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер»[26]. Полномочия органов публичной власти в науке традиционно рассматриваются как совокупность их прав и обязанностей. Ц.А. Ямпольская

рассматривала «полномочия государственных органов как единство прав и обязанностей, как «правообязанность» . С.А. Авакьян определяет полномочия как права и обязанности государственного органа, органа местного

самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений,

28

установленные нормативным юридическим актом .

Компетенцию органов местного самоуправления условно можно подразделить на две части: обязательную и факультативную.

В состав обязательной компетенции органов местного самоуправления входят вопросы местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района (ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ) и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления в порядке, установленном ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131-ФЗ.

В состав факультативной компетенции органов местного самоуправления входят права органов местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, соответственно, городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района (ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ) и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности [27] [28] населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно . Вопросы местного значения, по мнению Т.М. Бялкиной, представляют собой «определенные группы общественных отношений в рамках соответствующих сфер (областей) общественной жизни, которые непосредственно связаны с жизнедеятельностью населения муниципального образования, в силу чего их решение именно органами местного самоуправления является наиболее целесообразным и эффективным» . В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются полномочиями.

Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями подробнейшим образом изучены в науке муниципального права , поэтому тезисно обозначим основные моменты. По мнению А.Н. Костюкова, «отдельные государственные полномочия - это полномочия, осуществлять которые должно не местное самоуправление, а государство. Однако государство решает не создавать для осуществления этих полномочий особые государственные органы на местном уровне и поручает

32

законом органам местного самоуправления осуществлять данные полномочия» . По мнению В.И. Васильева, под государственными полномочиями следует понимать «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно [29] [30] [31] [32]

всего государства или субъекта РФ» . Существует иной подход, именуемый «широким», согласно которому для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14 - 16 Федерального закона № 131-ФЗ. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения, если нет, - это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для реализации. Сторонниками такого широкого толкования государственных полномочий являются Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева[33] [34] [35].

М.Ю. Дитятковский определяет государственные полномочия как «совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социальноэкономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения РФ или субъектов РФ и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий» . Именно этим определением мы и будем руководствоваться в дальнейшем.

Т.Н. Михеева отмечает, что «в Конституции РФ не случайно говорится о наделении органов местного самоуправления именно отдельными государственными полномочиями. Это означает, что объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей»[36] [37] [38].

По мнению М.Ю. Дитятковского, «очень важно определить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие точно установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. Ими могут быть организационные и финансовые критерии, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных

- 37

государственных полномочий» .

Рассмотрим подробнее права органов местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, соответственно, городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района (ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Указанные права внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ . Данным актом предусмотрено право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий, которые им не переданы, но участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами.

Эти права не являются ни вопросами местного значения, ни переданными отдельными государственными полномочиями. Органы местного самоуправления вправе решать их самостоятельно, в добровольном порядке, при этом принуждение органов местного самоуправления к их исполнению неправомерно. При решении вопроса о реализации предоставленных прав органы местного самоуправления должны руководствоваться наличием у местных жителей необходимости в решении именно этих вопросов, а также возможностями муниципального бюджета. Смысл - предоставить органам местного

самоуправления право участвовать в решении соответствующих вопросов в тех случаях, когда они сами признают это целесообразным.

Возникает закономерный вопрос - почему данные права не отнесены к вопросам местного значения муниципальных образований (как это было в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) или не передаются органам местного самоуправления как отдельные государственные полномочия в порядке ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131-ФЗ ?

На наш взгляд, действительной целью данного нововведения является передача органам местного самоуправления полномочий, которые органы государственной власти выполнить не в состоянии, но без передачи

соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств, которые органы местного самоуправления должны изыскивать самостоятельно (например, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений; создание муниципальной пожарной охраны; профилактики правонарушений и некоторые другие полномочия). Передача подобных полномочий получила условное название «нефинансируемые мандаты». Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов прав таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе.

Подобная муниципально-правовая политика не заслуживает одобрения. Для исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления ситуации необходимо права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, исключить из Федерального закона № 131-ФЗ и:

1) передать органам местного самоуправления в порядке ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131 -ФЗ как отдельные государственные полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят временный характер (например, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в муниципальном образовании нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству);

2) включить в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ

в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят постоянный характер (например, оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской

Федерации»[39]);

3) включить в перечень вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования те права, которые по своему характеру связаны с непосредственными интересами местного населения и носят постоянный характер с закреплением соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств (например, создание музеев поселения; создание условий для развития туризма).

Правовое регулирование местного самоуправления имеет многоуровневый характер. Каждый из уровней власти играет особое значение в этом процессе, регулируя как общие принципы организации местного самоуправления, так и особенности осуществления этих принципов на различных территориях.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В основе собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета, оказание услуг гражданам, проживающим на территории соответствующего муниципального образования.

В соотв. со ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ[40] [41].

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой- либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным

41

или региональным органом власти только в пределах, установленных законом .

Как справедливо отмечает А.Н. Костюков, на муниципальном уровне публичная власть проявляется в двух аспектах: «Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащих самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления, во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления» . Полномочия в области местного самоуправления имеют не только органы местного самоуправления, но и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов РФ.

По мнению Н.С. Бондаря, «Конституция РФ ориентирует федерального законодателя на создание эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, поэтому он не лишен свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные

43

отношения на каждом конкретном этапе» .

В случае, когда мелкие вопросы необоснованно включают в компетенцию органа, занимающего высокое место в системе органов государственной власти, происходит замедление их решения, втягивается большое количество инстанций. Вышестоящая инстанция зачастую копирует представление нижестоящих инстанций, их работа приобретает в этой части формальный характер. «Таким образом, с одной стороны, государственные дела весьма важны для «мест», а с другой стороны - локальные дела не безразличны для государства, поскольку в совокупности определяют состояние общегосударственной деятельности»[42] [43] [44].

Л.А. Велихов еще в начале XX века очень верно подмечал: «Грубым образом компетенция центральных правительственных органов и органов местного самоуправления обычно разграничивается так, что первые ведают общегосударственные дела, а вторые обслуживают местные хозяйственные пользы и нужды. Однако провести четкую грань между первым и вторым родом деятельности на практике весьма затруднительно. Государство едва ли может быть вовсе не заинтересованным, например, в правильном обеспечении низшего образования или социальной помощи в городах, в регулировании городской промышленности и торговли, не говоря уже о больнично-санитарных мероприятиях. С другой стороны, вследствие усложнения общегосударственных дел, последние не всегда могут быть удовлетворительно обслуживаемы одними бюрократическими учреждениями, и привлечение сюда сил местного самоуправления подчас становится неизбежным»[45].

В ст.ст. 5, 6, Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов публичной власти в сфере местного самоуправления сформулированы слишком расплывчато и туманно. Их содержание не позволяет определить реальный объем полномочий органов того или иного уровня публичной власти в сфере местного самоуправления, это возможно только путем анализа всего текста Федерального закона № 131-ФЗ в целом, а также отраслевых федеральных законов. Подобное правовое регулирование нельзя признать удовлетворительным.

Возникает закономерный вопрос: а где же та грань, за пределами которой должно заканчиваться правовое регулирование местного самоуправления со стороны государства? Сужение поля такого регулирования способно привести к разрушению единого политико-правового пространства. В то же время безграничное расширение регулирующей роли государства в сфере местного самоуправления не позволит учесть все его особенности, что несет в себе колоссальный деструктивный заряд.

По мнению Т.М. Бялкиной, правовое регулирование местного самоуправления на уровне субъекта РФ характеризуется следующими особенностями: «1) творческий характер законодательства - правовое регулирование до возникновения соответствующих правоотношений (на сегодняшний день творческий потенциал муниципальных правотворческих органов существенно ограничен императивными нормами федерального и регионального законодательства); 2) региональное законодательство является важнейшим элементом правового регулирования местного самоуправления; 3) региональное законодательство выступает источником совершенствования

федерального законодательства, выполняя функцию стимулятора его обновления

46

и развития» .

Ю.В. Ким отмечает: «При очередной новеллизации Федерального закона № 131-ФЗ в 2014 г. получил развитие подход, укрепляющий позиции субъектов РФ методом ослабления самоуправленческих начал, но на деле создающий предпосылки к перегрузке и усложнению нормативно-правовой базы местного самоуправления избыточным законодательным регулированием.

Достаточно одиозным, создающим предпосылки для проявлений волюнтаризма на субфедеральном уровне представляется наделение субъекта РФ правом на перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ» .

Н.С. Бондарь пишет: «Реалии таковы, что расширение регулятивных полномочий субъектов РФ стимулирует усиление зависимости муниципальных органов во взаимоотношениях с региональной государственной властью и дальнейшее встраивание местного самоуправления в систему государственнобюрократических отношений»[46] [47] [48].

Необходимо четко разграничивать и понимать, что перечень вопросов местного значения муниципального образования, в соотв. с ч. 1. ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ, может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ (за исключением закрепления законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями других вопросов из числа вопросов местного значения городских поселений; иных вопросов местного значения, предусмотренных ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ для городских поселений, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений, которые решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов и являются вопросами местного значения муниципальных районов; установления законами субъектов РФ дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств и закрепления за внутригородскими районами иных вопросов из числа установленных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения городских округов).

Федеральным законом № 136-ФЗ в законодательство о местном

самоуправлении введен совершенно новый институт - перераспределение полномочий. В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Законодатель обозначил основные области общественных отношений, в которых возможно перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ: «погребение и похоронное дело; обращение с отходами производства и потребления; земельные отношения; жилищные отношения; градостроительная деятельность; регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса; рекламная деятельность; организация розничных рынков, организация и осуществление деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках; теплоснабжение; водоснабжение и водоотведение»[49]. В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131 -ФЗ не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также принятия устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов, установления официальных символов муниципального образования, учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования[50].

Сам термин «перераспределение» полномочий может пониматься в узком и в широком смыслах. В узком смысле перераспределение полномочий предполагает изъятие полномочий у органов местного самоуправления и передачу их органам государственной власти (региональным или федеральным). В широком смысле перераспределение полномочий предполагает и изъятие полномочий у органов местного самоуправления и передачу их органам государственной власти (региональным или федеральным), и обратный процесс - передачу полномочий органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) органам местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ федеральный законодатель понимает перераспределение полномочий в узком смысле как одностороннюю передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. Причем никакого определения понятия «перераспределение полномочий» законодатель не дает.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в действующей редакции Федерального закона № 131 ФЗ отсутствуют ограничения объема и количества полномочий по решению вопросов местного значения, которые могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ. Не исключена и такая ситуация, при которой у органов местного самоуправления будут отчуждены все полномочия, за исключением тех вопросов, которые не подлежат перераспределению в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ. А это уже будет означать фактическую ликвидацию местного самоуправления на соответствующей территории.

Как верно отметил О.А. Кожевников, «отсутствие нормативного закрепления критериев и обстоятельств, позволяющих субъекту РФ принимать закон о перераспределении полномочий, само по себе не только нарушает право граждан (населения) и органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст.ст. 12, 32, 131 Конституции РФ), но и способно дать субъекту РФ чрезмерную самостоятельность в использовании делегированного федеральным законодателем права по перераспределению полномочий органов местного самоуправления в свою пользу»[51].

Кроме того, необходимо учитывать и некоторые субъективные факторы. В последние годы в российских регионах сложились довольно напряженные отношения между руководителями субъектов РФ и крупных городских поселений (городских округов). Практика реализации положений Федерального закона № 136-ФЗ еще раз наглядно продемонстрировала, что отношения между региональной и местной властями зачастую основываются не столько на

правовых началах, сколько на личных отношениях руководителя региона и руководителя муниципалитета[52] [53].

По сути, федеральный законодатель отказался от основных принципов, положенных в основу разграничения полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления. В нормах Конституции РФ отсутствует указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В соотв. со статьей 130 Конституции РФ вопросы местного значения решаются населением непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует нормам Конституции РФ и противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

с-5

Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст.ст. 132 (ч. 1) и 133, положения п.п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускали передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. Аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П[54] и в Постановлении от 15.01.1998 № 3-П[55]. Высказанные Конституционным Судом РФ правовые позиции сохраняют свою силу и в настоящее время.

В этой связи возникает вопрос: почему в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ (за исключением специально оговоренных случаев), но в то же самое время в соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение (фактически изъятие в пользу субъекта РФ) полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ? Почему федеральный законодатель допускает такое противоречие?

На наш взгляд, причина этого противоречия кроется в том, что законодатель изначально ошибочно нормативно закрепил категорию «вопросы местного значения» именно как элемент компетенции местного самоуправления. Полагаем верной точку зрения Т.М. Бялкиной на этот счет: «точное определение содержания вопросов местного значения как нормативного термина и, соответственно, использование его в качестве правовой категории не представляется возможным. Его употребление вполне допустимо как научно - теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфику круга публичных дел, заниматься которыми должны субъекты местного самоуправления. Более перспективным представляется иной вариант правового регулирования компетенции местного самоуправления, при котором термин «вопросы местного значения» в нормативных правовых актах не употребляется, а проводится четкое разграничение полномочий всех субъектов публичной власти в тех или иных областях общественной жизни»[56]. Полномочия по решению вопросов местного значения - это одновременно право и обязанность органа местного самоуправления. Как верно отмечает И.В. Захаров: «С одной стороны, у органов местного самоуправления есть право решать вопросы местного значения, а с другой - не решать эти вопросы муниципальная власть не может. Если вопросы местного значения можно назвать направлениями муниципальной политики, то полномочия - конкретными действиями органа местного

- 57

самоуправления по реализации предложенных направлений» .

Основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения закреплены в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако в тексте Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения и полномочия постоянно смешиваются. Например, в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131 -ФЗ составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета относится к вопросу местного значения соответствующего муниципального образования. В то же время в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении является исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. То же самое мы наблюдаем в вопросе установления, изменения и отмены местных налогов и сборов. Одни и те же элементы закрепляются в Федеральном законе № 131 -ФЗ одновременно и как вопросы местного значения, и как полномочия, что совершенно недопустимо.

Возвращаясь к вопросу о различном порядке внесения изменений в перечень вопросов местного значения муниципальных образований и в перечень полномочий органов местного самоуправления, приходим к следующему выводу. Конституция РФ в ст. 130, 132 говорит о самостоятельном решении населением и органами местного самоуправления именно вопросов местного значения. По этой причине вопросы местного значения могут изменяться только через [57] осуществление особой усложненной процедуры: путем внесения изменений и дополнений непосредственно в Федеральный закон № 131-ФЗ. Изменение вопросов местного значения путем принятия закона субъекта РФ, по логике федерального законодателя, противоречило бы ст.ст. 130, 132 Конституции РФ.

Полномочия органов местного самоуправления непосредственно в тексте Конституции РФ не упоминаются, поэтому изменение перечня полномочий, перераспределение полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ, по логике федерального законодателя, прямо Конституции РФ не противоречат.

Как мы уже упоминали выше, в тексте Федерального закона № 131 -ФЗ вопросы местного значения и полномочия постоянно смешиваются, что открывает региональным законодателям широкий простор для правотворчества.

Из приведенных норм Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, правовых позиций Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что органы государственной власти по общему правилу не вправе решать вопросы местного значения, изымать полномочия из компетенции местного самоуправления. Изъятие каких-либо полномочий из компетенции местного самоуправления может допускаться только в исключительных случаях и лишь в целях повышения эффективности исполнения передаваемых полномочий и улучшения положения населения муниципального образования. Подобное изъятие может осуществляться только путем внесения изменений в Федеральный закон № 131 -ФЗ. Иной подход несет в себе потенциальную угрозу постепенной замены местного самоуправления местным государственным управлением. Существующая сегодня законодательная модель распределения полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления грубо противоречит конституционной модели, закрепляющей местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, независимый от государственной власти и неподчиненный ей (статья 12 Конституции РФ).

Как известно, сбой в работе одного из важнейших элементов системы приводит к сбою в работе системы в целом. Необоснованное лишение компетенции местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти с неизбежностью влечет за собой сбой в функционировании всей системы публичной власти в России, фундамент которой заложен в Конституции РФ.

Анализ вопросов местного значения различных видов муниципальных образований, закрепленных в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, позволяет прийти к выводу, что они, помимо того, что

сформулированы неопределенно и неконкретно, в большинстве своем дублируют друг друга. Дублирование прослеживается при сравнении распределения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. Хотя в первоначальной редакции Федерального закона № 131 -ФЗ вопросы местного значения сельского или городского поселения и муниципального района, а сегодня сельского или городского поселения и муниципального района, городского округа (в том числе с внутригородским делением) и сельского или городского поселения и муниципального района серьезно различались. Специфическими вопросами местного значения поселения были и остаются вопросы, закрепленные в п.п. 4, 6, 9, 15, 19, 24, 33 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ (организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; утверждение правил благоустройства территории поселения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин).

Специфическими вопросами местного значения муниципального района были и остаются вопросы, закрепленные в п.п. 8, 9, 11, 12, 15.1, 20 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ (организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (полицией); организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья; создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района; утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района). В остальном вопросы местного значения поселения и муниципального района дублируют друг друга, чего быть не должно.

Еще один аспект. Федеральный закон № 136-ФЗ сократил перечень вопросов местного значения сельских поселений в 3 раза (с 39 до 13). В соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ в действующей редакции вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территории соответствующих сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Кроме того, как мы уже отмечали ранее, в соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений.

В этом же ключе рассмотрим еще одно нововведение. В соответствии с ч. 2 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы местного значения городских округов. Вполне отчетливо просматривается аналогия при распределении вопросов местного значения между сельским поселением и муниципальным районом в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. В обоих случаях муниципальное образование низшего звена (сельское поселение, внутригородской район) оказывается в подчиненном положении по отношению к вышестоящему муниципальному образованию, что в значительной степени лишает его самостоятельности.

Продолжая мысль, отметим, что в соответствии с ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 131 -ФЗ законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Путем простых логических рассуждений приходим к выводу, что в качестве упомянутых выше дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением могут выступать только вопросы, которые отнесены к ведению субъектов РФ федеральным законодателем.

Анализируя положения Федерального закона № 184-ФЗ, приходим к выводу, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ во многом совпадают с вопросами местного значения муниципальных образований. Так, вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; организации и осуществления программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами; осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях; организации и поддержки учреждений культуры и искусства; организации оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи; организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству; создания благоприятных условий для развития туризма; организации и осуществления мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий и другие вопросы (ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ) - все эти вопросы одновременно являются и вопросами местного значения, и правами муниципальных образований в соответствии со ст.ст.14-16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, и вопросами, относящимися к ведению органов государственной власти субъектов РФ.

Между тем еще 23 октября 2002 года, выступая в Кремле на заседании Госсовета РФ по реформе местного самоуправления, Президент России В.В. Путин говорил: «Прежде всего, нам необходимо уточнение и детализация перечня вопросов местного значения. Сегодня значительная их часть сформулирована слишком расплывчато и поэтому пересекается с задачами, возложенными на государственные органы власти. Отсутствие ясности в этом вопросе рождает сегодня, часто, к сожалению, безответственность власти перед человеком и невозможность рационального распределения общественных финансов» . Прошло 14 лет, «а воз и ныне там», как говорится в известной поговорке. Так, вопросы организации оказания медицинской помощи на территории субъекта РФ отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта РФ, а к компетенции органов местного самоуправления городского округа - вопросы создания условий для оказания медицинской помощи. Расплывчатость данных формулировок приводит к судебным разбирательствам[58] [59].

Из анализа всего вышесказанного с очевидностью следует вывод: федеральный законодатель осуществляет правовое регулирование именно таким образом, чтобы выстроить единую «вертикаль власти» от сельского поселения до субъекта РФ и выше, поскольку так, с его точки зрения, легче осуществлять публичное управление. Очередная попытка выстроить единую вертикаль власти, уже неоднократно предпринимавшаяся в истории России, обречена на неуспех со всеми вытекающими последствиями, особенно остро ощущаемыми в период экономического кризиса.

<< | >>
Источник: БЛАГОВ ЮРИЙ ВЛАДИСЛАВОВИЧ. РЕФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ В НОВЕЙШЕЕ ВРЕМЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск - 2017. 2017

Еще по теме § 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления:

  1. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  2. Раздел XIII Муниципальное избирательное право и процесс
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Организационно-правовые проблемы реализации права на безопасность информации о частной жизни и персональных данных
  5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  6. СПИСОК использованных источников и литературы
  7. § 3.2 Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
  8. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
  9. § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования
  10. §1. Эффективность российского законодательства, устанавливающего административное судопроизводство в судах общей юрисдикции
  11. § 2. Содержание административно-правового режима естественных монополий.
  12. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  13. § 3. Сопутствующие элементы теоретической модели взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -