3.3. Организация деятельности избирательных комиссий їо обесїечению законности в избирательном їроцессе

Обеспечение законности при организации и проведении выборов любого уровня - одна из основных задач современной избирательной практики и важнейшая проблема избирательноправовой теории. Проблема законности традиционно является одной из центральных в общей теории права.

Ее актуальность очевидна как в теоретическом, так и в практическом плане. В соответствии с общей концепцией законности, сложившейся в юридической науке, ее сущность заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующего законодательства. С точки зрения «... функциональной роли законность рассматривается как принцип, как метод осуществления власти, как режим общественной жизни, как система требований, предъявляемых к личности»[204].

Следует отметить, что содержание законности не исчерпывается формулой «строгое и неуклонное соблюдение действующего закона всеми субъектами права». В юридической литературе в последнее время категория «законность» разрабатывается и анализируется с точки зрения ее взаимосвязи с различными социально-экономическими, политико-идеологическими, морально-этическими и другими явлениями, при этом подчеркивается их не только взаимосвязь, но и во многом взаимообусловлен- ность[205].

С этих позиций в структуре законности выделяют такие элементы как:

- цель - достижение строгого и неуклонного соблюдения и исполнения всеми участниками общественных отношений норм права;

- взгляды и принципы - содержание и теоретико-мировоззренческая основа законности;

- система средств, приемов и условий, с помощью которых происходит осуществление идеи и начал законности;

- мотивированная деятельность человека - связующий элемент законности, выражающий ее проявление на практике и определяющий ее социальную природу;

- критерии оценки поведения субъектов общественных отношений - действующее законодательство;

- юридическая основа законности - право и правомерное поведение участников общественных отношений[206].

С учетом изложенного, можно следующим образом сформулировать определение законности. Законность - это правовое явление, обуславливающее становление и развитие государственно-правовой формы организации общества и реализацию идеи социальной справедливости и выражающееся в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении действующего законодательства.

В качестве исходных начал, принципов законности в монографической и учебной литературе приводятся различные по составу и содержанию правовые установки и постулаты. На наш взгляд, наиболее адекватно отражают сущность и функциональную значимость законности следующие принципы:

- единство законности - общеобязательность требований действующего законодательства для всех субъектов права, технико-юридическое единообразие нормативно-правовых предписаний, в том числе с позиций определения единых критериев оценки поведения участников отношений, их толкования и применения на всей территории государства;

- гарантированность основных прав и свобод граждан - наличие правовых условий, обеспечивающих незыблемость естественно-правового статуса человека и гражданина, защиту и приоритет общегуманитарных ценностей, разумное и справедливое сочетание интересов во взаимоотношениях «человек - общество», «гражданин - государство»;

- неотвратимость юридической ответственности за виновно совершенное правонарушение - выражает юридическую природу законности и заключается в том, что любое противоправное деяние должно повлечь для виновного в его совершении адекватные меры государственно-правового принуждения, соответствующее наказание;

- недопустимость противопоставления законности и целесообразности - принцип, выражающий правовую сущность законности, и заключающийся в том, что любое юридически значимое деяние должно не противоречить нормативно-правовым установлениям, а элементы целесообразности и усмотрения допускаются лишь в рамках, очерченных правовым предписанием, т. е. целесообразность находится в «подчиненном» по отношению к законности положении[207].

Завершая общетеоретический анализ категории «законность», остановимся на определении основных гарантий законности, которые рассматриваются нами как обусловленная закономерностями общественного развития система условий и средств, обеспечивающая реализацию идеи и принципов законности.

В научной литературе гарантии законности подразделяют на общие (экономические, политико-идеологические, нравственно-духовные и др.) и специальные (собственно юридические). Общие гарантии в силу их универсальности и глобального характера создают фундамент поступательного развития и реализации идеи законности. Бескризисное развитие экономики, высокий уровень занятости населения в общественно-полезном труде, реализация идеи правовой государственности, политическая стабильность, идеологическая терпимость и плюрализм, высокий уровень правосознания и правовой культуры в обществе, защита и укрепление морально-нравственных ценностей, - эти и многие другие показатели развития и состояния общества создают основные, базисные предпосылки претворения в жизнь идеи законности.

Специально-юридические гарантии законности во многом производны от общих. Специальные меры, направленные на обеспечение и охрану законности, имеют непосредственный и целевой характер. Они закрепляются в действующем законодательстве и представляют собой систему правовых условий, юридических средств и механизмов, направленных на обеспечение законности. Приведем наиболее существенные из специальных юридических гарантий законности, выделяемых в современной правовой науке[208]:

а) обеспечение полноты и эффективности правовых норм, адекватности отражения ими тенденции развития общества и потребностей в регулировании социальных отношений;

б) повышение уровня контроля и надзора за реализацией законности, качества работы компетентных органов власти по обеспечению законности;

в) увеличение эффективности мер юридической ответственности, обеспечение своевременного предупреждения, выявления и пресечения правонарушений;

г) совершенствование юридической деятельности;

д) развитие правового сознания и повышение уровня правовой культуры населения.

В совокупности перечисленные условия и средства, реализуемые и используемые во взаимосвязи друг с другом, составляют систему гарантий законности.

В последнее время все активнее многие ученые-государст- воведы и политики оперируют таким понятием как «конституционная законность»[209]. Отечественные правоведы С.А. Осипян и В. П. Рябцев под состоянием конституционной законности предлагают понимать «...не только простое соблюдение норм конституции, но и функционирование всей системы правовых институтов, из которых она состоит и которые организует и дифференцирует в правовом отношении»[210]. Одним из таких правовых институтов понимаемой в приведенном контексте конституционной законности, безусловно, является институт выборов.

На наш взгляд, при проведении региональных выборов наиболее актуальными и представляющими первоочередной научный и практический интерес являются проблемы организации деятельности по обеспечению законности, осуществляемой избирательными комиссиями, принимающими непосредственное участие в организации и проведении избирательных действий и процедур, призванных поддерживать правопорядок в ходе избирательного процесса, разрешать возникающие конфликтные ситуации, а также органами судебной власти и прокуратуры.

Центральное место в обеспечении подготовки, организации и проведения выборов в порядке, регламентированном избирательным законодательством, принадлежит избирательным комиссиям.

Основы правового статуса избирательных комиссий определены в Федеральном законе «Об основных гарантиях...». Так, п. 21 ст. 2 этого закона определяет избирательную комиссию как коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Пункты 22, 23, 24 этой же статьи дают определения соответственно избирательной комиссии вышестоящей, избирательной комиссии нижестоящей, избирательной комиссии, организующей выборы. Глава IV Федерального закона «Об основных гарантиях.» (статьи 20-31) посвящена подробной регламентации системы, статуса избирательных комиссий, порядку формирования и расформирования комиссий разного уровня, их полномочий, общих вопросов организации их деятельности, статуса членов избирательных комиссий.

Определим, что следует понимать под деятельностью избирательной комиссии по обеспечению законности при проведении выборов. На наш взгляд, эту деятельность следует понимать в двух основных значениях: широком и узком.

Прежде всего, стоит упомянуть, что категория «деятельность» в традиционном понимании означает занятия, труд, работу каких-нибудь органов, сил природы[211], представляет собой процесс, включающий в себя ряд действий или их систему.

Деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности в ходе выборов (в широком смысле), представляет собой не просто ряд действий, а целую систему, в которую включаются как действия избирательных комиссий, так и принимаемые ими решения. Поскольку все действия и решения избирательных комиссий объективируются в той или иной правовой форме, они являются юридическими действиями и решениями. Наконец, любое юридическое действие или решение избирательной комиссии может быть осуществлено на основании соответствующего правового предписания. Поэтому анализируемый вид деятельности избирательных комиссий можно определить как упорядоченную на основе правовых предписаний систему юридических действий и решений избирательных комиссий, направленных на обеспечение законности при проведении выборов.

Понимаемая в широком значении система действий и решений избирательных комиссий, связанных с обеспечением законности в ходе подготовки, организации и проведения выборного процесса, обусловлена комплексом полномочий этих коллегиальных органов, зафиксированных в избирательном законодательстве.

Полномочия избирательных комиссий, составляющие их компетенцию, как представляется, целесообразно классифицировать по различным основаниям. Так, по уровню избирательной комиссии можно выделить полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, полномочия избирательной комиссии субъекта Федерации, полномочия территориальной избирательной комиссии, муниципальной избирательной комиссии, а также окружной и участковой комиссии. По этому же основанию, пользуясь терминологией Федерального закона «Об основных гарантиях...», можно разграничить полномочия вышестоящей избирательной комиссии и полномочия нижестоящей избирательной комиссии.

Полномочия избирательных комиссий можно также разграничить по видам юридической деятельности этих органов. Укажем, что под юридической деятельностью в общей теории права традиционно понимается деятельность по изданию (толкованию, реализации и т. п.) юридических предписаний[212]. По этому основанию следует выделить полномочия избирательных комиссий: а) связанные с правоприменением юридических предписаний, б) связанные с нормотворчеством, в) связанные с толкованием правовых норм.

На наш взгляд, наибольшее практическое значение имеет классификация полномочий избирательных комиссий по функциональному критерию.

Так, наиболее важные полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, закрепленные в ст. 21 и других статьях Федерального закона «Об основных гарантиях...», а также закрепленные в иных избирательных законах можно подразделить на:

- организационно-правовые (п.п. «в» п. 9 ст. 21 - обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведе - нием выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий, изданием необходимой печатной продукцией; п.п. «г» п. 9 ст. 21 - осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади для проведения агитации, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; п.п. «д» п. 9 ст. 21 - осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов; п.п. «е» п. 9 ст. 21 - оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; п. 12 ст. 21 - совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует систему регистрации (учета) избирателей, и участвует в осуществлении этой регистрации (учета); и др.);

- контрольные (п.п. «а» п. 9 ст. 21 - осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; п.п. «б» п. 9 ст. 21 - осуществляет контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий; п. п. «з» п. 9 ст. 21 - заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; п. 14 ст. 21 - вправе давать заключения о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан; и др.);

- правозащитные (п. 4 ст. 20, п.п. «к» п. 9, п. 10 ст. 21 - рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по ним мотивированные решения; рассматривает поступившие в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводит проверки по этим обращениям; п. 5 ст. 20 - при проведении проверки, в т. п. в связи с обращениями, указанными в п. 4 ст. 20, вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти; и др.);

- нормотворческие (п.п. «б» п. 9 ст. 21 - организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы; п.п. «и» п. 9 ст. 21 - устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы; п. 11 ст. 21 - в соответствии с законом определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности; п. 13 ст. 21 - в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях...», обязательные для исполнения; п. 35 ст. 68 - в части, не урегулированной федеральным законом, определяет порядок использования технических средств подсчета голосов, технической системы передачи информации, порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах; и др.);

Приведенный критерий разграничения полномочий избирательной комиссии применим при классификации полномочий избирательных комиссий всех уровней.

Так, анализ федерального и регионального законодательства, определяющего компетенцию Избирательной комиссии Калужской области, позволяет выделить следующие группы полномочий этого органа:

- организационно-правовые (п.п. «в» п. 10 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях.» - обеспечивает на территории области реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий, изданием необходимой печатной продукцией; п.п. «г» п. 10 этой же статьи - осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади для проведения агитации, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; п.п. «д» п. 10 этой же статьи - осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов; п.п. «ж» п. 10 ст. 23 Федерального закона - оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; п.п. 4 п. 2 ст. 6 Закона Калужской области «Об избирательной комиссии Калужской области» - участвует в реализации федеральных целевых программ на территории Калужской области, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием Избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов и референдумов; и

др);

- контрольные (п.п. «а» п. 10 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях...», п.п. 1 п. 2 ст. 6 Закона Калужской области «Об избирательной комиссии Калужской области» - осуществляет на территории субъекта Российской Федерации контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; п.п. «б» п. 10 ст. 23 федерального закона - осуществляет на территории области контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий; п.п. «з» п. 10 ст. 23 - заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; и др.);

- правозащитные (п. 4 ст. 20, п.п. «к» п. 10, п. 11 ст. 23 федерального закона, п. 6 ст. 6 Закона Калужской области «Об избирательной комиссии Калужской области» - рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по ним мотивированные решения; рассматривает поступившие в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводит проверки по этим обращениям; п. 5 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях...» - при проведении проверки, в т. ч. в связи с обращениями, указанными в п. 4 ст. 20, вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти; и др.)

- нормотворческие (п.п. «б» п. 10 ст. 23 федерального закона, п.п. 3 п. 2 ст. 6 регионального закона об Избирательной комиссии Калужской области - по поручению ЦИК Российской Федерации организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы; п.п. «и» п. 10 этой же статьи - по поручению ЦИК РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы; п. 2 ст. 6 Закона Калужской области «Об избирательной комиссии Калужской области» - готовит предложения по совершенствованию действующего законодательства о выборах и референдуме; и др.).

Комплексный анализ совокупности приведенных полномочий избирательных комиссий позволяет сделать вывод о том, что центральной функциональной задачей системы избирательных комиссий является организация демократических свободных и периодических выборов, являющихся высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти, - на основе закона и в соответствии с его нормативно-правовыми предписаниями. Таким образом, в широком значении деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности в ходе выборов, по существу, тождественна всей деятельности избирательных комиссий, связанной с подготовкой, организацией и проведением избирательной кампании.

В более узком значении в деятельность избирательных комиссий, направленную на обеспечение законности в ходе выборов, на наш взгляд, следует включать лишь осуществление избирательными комиссиями их контрольных и правозащитных полномочий. Так, соотношение и взаимосвязь, с одной стороны, организационно-правовых и, с другой - контрольных и правозащитных полномочий заключаются в том, что содержанием реализации первых является, прежде всего, процесс организации выборов, а вторых - обеспечение соответствия этого процесса нормативно-правовым установлениям. Нормотворческие полномочия избирательных комиссий выступают, прежде всего, своеобразным средством обеспечения единообразного применения избирательных законов, а также определенной конкретизации содержащихся в них правовых норм. Лишь реализация избирательными комиссиями контрольных и правозащитных полномочий непосредственно связана с обеспечением соответствия всей правоприменительной практики в области избирательных отношений нормативно-правовым предписаниям, содержащимся в избирательном законодательстве.

Арсенал контрольных и правозащитных полномочий избирательных комиссий весьма широк. Отметим, что объем контрольных полномочий избирательных комиссий «прямо пропорционален» уровню избирательной комиссии - чем выше уровень, тем большими по объему контрольными полномочиями она наделена. Так, если контрольные полномочия участковой избирательной комиссии ограничиваются контролем за соблюдением на территории избирательного участка порядка проведения предвыборной агитации (п.п. «д» п. 6 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях...»), территориальная, окружная, муниципальная избирательные и комиссии и избирательные комиссии субъекта Федерации осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан на соответствующей территории (п.п. «а» п. 9 ст. 26, п.п. «а» п. 8 ст. 25, п.п. «а» п. 10 ст. 24, п.п. «а» п. 10 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях.»), то Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет такой контроль независимо от территориальности (п.п. «а» п. 9 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях.»).

Важнейшей составляющей деятельности избирательных комиссий, связанной с обеспечением законности при проведении выборов является реализация ими правозащитных полномочий.

Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях.» содержит ряд правовых норм, подробным образом регламентирующих процессуальный порядок обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации.

Так, из п. 6 указанной статьи следует, что решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Пункт 7 анализируемой статьи устанавливает следующий порядок обжалования решения или действия (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих избирательные права граждан: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации; решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязаны принять решение в соответствии с пунктом 6 этой же статьи.

Законом специально предусмотрено, что предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не является обязательным условием для обращения в суд (п. 8 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). А в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. По запросам комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) (п. 9.1 ст. 75). В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение (п. 9 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях.»).

Пункт 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях...» содержит перечень субъектов, имеющих право обратиться с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан: избиратели, участники референдума, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативная группа по проведению референдума и ее уполномоченные представители, наблюдатели, а также комиссии. Укажем, что положения этого пункта ст. 75 о том, что в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу, - признаны не соответствующими Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 № 4-П[213].

Сравнительно-правовой анализ нормативных предписаний, регламентирующих порядок рассмотрения обращений (жалоб, заявлений) о нарушениях избирательного законодательства, позволяет сделать вывод о том, что полномочия вышестоящих избирательных комиссий в этой области имеют черты и правозащитных, и контрольных функций. Так, разрешая жалобу на действие (бездействие, решение) нижестоящей комиссии, вышестоящая комиссия, как мы установили выше, вправе не только принять решение об удовлетворении жалобы (оставлении ее без удовлетворения), но и разрешить возникший избирательный спор по существу, признавая незаконными действия, отменяя незаконные решения и восстанавливая нарушенные избирательные права. Вышестоящая избирательная комиссия, осуществляя контроль за соблюдением законности при осуществлении действий и принятии решений нижестоящими комиссиями, вправе по результатам рассмотрения соответствующей жалобы (заявления, обращения) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

О полномочиях по составлению протоколов об административных правонарушениях участковой, территориальной, окружной избирательными комиссиями, избирательными комиссиями субъектов Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации говорил п. 2 ст. 93 Федерального закона № 121-ФЗ от 24.06.1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[214]. О возможности реализовать такие полномочия участковыми, территориальными, избирательными комиссиями, избирательными комиссиями субъектов Федерации и ЦИК Российской Федерации говорилось и в Разъяснениях о порядке составления и форме протокола об административном правонарушении, составляемого избирательной комиссией в ходе подготовки и проведения выборов депутатов ГД ФС РФ третьего созыва, утвержденных постановлением ЦИК РФ от 10.09.1999 г. № 13/90-3[215]. Однако последующие редакции этого закона, а также законодательства о выборах Президента Российской Федерации содержат лишь указание на полномочие избирательных комиссий в случае обнаружения признаков нарушения законодательства Российской Федерации о выборах, влекущего за собой уголовную или административную ответственность, направить в правоохранительные органы, суд соответствующие документы и материалы для установления факта нарушения и для решения вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, регулируя полномочия избирательных комиссий, указывает, что эти органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3 (неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума), 5.4 (нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума), 5.5 (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов), 5.6 (нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации), 5.8 (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях), 5.9 (нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности), 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах), 5.11 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом), 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона), 5.15 (нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума), 5.16 (подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах), 5.17 (непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума), 5.18 (незаконное использование денежных средств кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума), 5.19 (использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума), 5.20 (финансирование избирательной кампании, кампании референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки), 5.22 (незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме), 5.46 (подделка подписей избирателей, участников референдума), 5.47 (сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом), 5.50 (нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума), 5.51 (нарушение полиграфической организацией правил изготовления агитационных материалов) КоАП Российской Федерации. При этом протоколы об этих административных правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума (п. 5 ст. 28.3 КоАП Российской Федерации).

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не запрещает (однако, с другой стороны, и не предписывает) составлять протокол об административных правонарушениях, перечисленных выше, территориальным, окружным, муниципальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям субъектов Федерации, ЦИК Российской Федерации (уполномоченным членам этих комиссий).

Вывод о наличии у указанных комиссий полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях следует также из анализа приведенных выше положений закона о порядке разрешения жалоб на действия (бездействие и решения) нижестоящих комиссий (которыми по отношению к перечисленным в любом случае будут являться участковые комиссии). Так, очевидно, принимая решение по существу избирательного спора в порядке, предусмотренном п.п. «б» п. 6 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях...», вышестоящая избирательная комиссия вправе, установив достаточные данные, возбудить производство об административном правонарушении, составив соответствующий протокол.

Из аналогичного толкования анализируемых полномочий избирательных комиссий исходила и Избирательная комиссия Калужской области при издании Постановления № 17/2-111 от 25.07.2003 года «О полномочиях членов Избирательной комиссии Калужской области по составлению протоколов об административных правонарушениях». Так, этим постановлением полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.3, 5.4, 5.6, 5.9-5.16, 5.17 п.1, 5.18-5.20 КоАП Российской Федерации, возложены на председателя Избирательной комиссии Калужской области; заместитель председателя наделен полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.16, 5.17 п.1, 5.18-5.20 КоАП Российской Федерации; секретарь комиссии - ст.ст. 5.3, 5.9, 5.11-5.13. Этим же постановлением территориальным избирательным комиссиям было предписано рассмотреть вопрос о возложении полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.4, 5.10, 5.14, 5.15 КоАП Российской Федерации на конкретных членов комиссий[216]. Таким же образом решается вопрос о наделении указанными полномочиями членов избирательных комиссий и в других субъектах Российской Федерации. Например, постановлением № 4/28 от 15.09.2003 г. председателем Избирательной комиссии Иркутской области назначены уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях три члена Избирательной комиссии Иркутской области с правом решающего голоса[217]. Аналогичным постановлением Избирательной комиссии Тульской области указанными полномочиями наделены четыре члена комиссии с правом решающего голоса. При этом в нижестоящих избирательных комиссиях Тульской области, по данным на август 2004 г., на прошедших к этому периоду выборах ни один из их членов с правом решающего голоса не наделялся полномочиями по составлению протоколов об административных пра- вонарушениях[218].

Как видим, правовая регламентация наделения избирательных комиссий разного уровня (членов этих комиссий с правом решающего голоса) получает на практике неоднозначное толкование.

На основании изложенного, в целях обеспечения процессуальной определенности и исключения возможности неверного толкования проанализированных норм, регламентирующих составление протокола об административном правонарушении, представляется обоснованным специальное закрепление этого полномочия за избирательной комиссией (уполномоченным членом комиссии) любого уровня в Федеральном законе «Об основных гарантиях...», дополнив статью 79 этого закона частью 4 следующего содержания: «Участковая, окружная, муниципальная, территориальная избирательные комиссии, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в ходе подготовки и проведения соответствующих выборов при обнаружении факта административного правонарушения вправе составить в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении».

Следует обратить внимание на то, что избирательными комиссиями уделяется сравнительно незначительное внимание реализации полномочий, связанных с возбуждением административных производств по фактам административных правонарушений. На это обстоятельство неоднократно указывала и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Так, в постановлении ЦИК Российской Федерации № 147/1037-II от 26.05.1998 года «О практике применения законодательства, регулирующего порядок проведения предвыборной агитации в ходе дополнительных выборов депутатов ГД ФС Российской Федерации по одномандатным избирательным округам, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления», в частности отмечалось, что случаи привлечения к административной ответственности виновных лиц крайне редки, в связи с чем избирательным комиссиям было предложено «принять меры по укреплению взаимодействия с правоохранительными органами на местах»[219].

В постановлении ЦИК Российской Федерации № 144/1320-3 от 30.11.2001 года «О содействии ЦИК Российской Федерации, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Федерации в организации проведения выборов» указано, что при проведении выборов высших должностных лиц субъектов Федерации в 2001 году избирательными комиссиями было составлено всего 76 протоколов об административных правонарушениях, лишь 26 из которых были признаны судами обоснованными и повлекли привлечение виновных лиц к административной ответственности[220].

С другой стороны, следует отметить и ряд объективных сложностей, связанных с установлением причастности конкретных лиц к совершению административных правонарушений в области выборов. Так, наиболее распространенными на территории некоторых субъектов Федерации являются нарушения избирательного законодательства, регулирующего правила и условия проведения предвыборной агитации (ст.ст. 5.10-5.12 КоАП Российской Федерации). Между тем, ожидать принятия эффективных мер, направленных на своевременное выявление и пресечение, например, изготовления и распространения анонимных агитационных материалов, «силами и средствами» избирательной комиссии не приходится. В условиях напряженной работы, связанной с многочисленными аспектами организационного характера, когда основные усилия членов избирательной комиссии направлены на подготовку и проведение целого массива избирательных действий и процедур, крайне сложной представляется организация избирательной комиссией эффективной системы выявления и пресечения подобных правонарушений. Кроме того, до настоящего времени наукой и практикой не разработаны приемлемые и эффективные правовые механизмы противодействия отдельным «квазиправомерным» способам и методам участия в избирательных кампаниях. От выборов к выборам недобросовестные участники избирательных правоотношений разрабатывают и последовательно внедряют в избирательную практику т. н. «черные» избирательные технологии, «черный пиар», противостоять которым избирательным комиссиям и другим органам, участвующим в обеспечении законности избирательного процесса, становится все сложнее.

Так, впервые использованная еще в ходе первых демократических выборов технология выдвижения кандидатов-двойни- ков, призванных снизить количество голосов, поданных избирателями в поддержку лидеров избирательной кампании, была усовершенствована в г. Владивостоке в 2004 году на выборах мэра этого города: у кандидатов стали одинаковыми не только имена и фамилии, но и должности. Так, «..наряду с главой администрации Владивостока Юрием Михайловичем Копыловым участвовал глава администрации некоммерческого фонда «Город Владивосток» Юрий Иванович Копылов, а с председателем партии «Свобода и народовластие» Виктором Ивановичем Черепковым конкурировал председатель ООО «Свобода и народовластие» Виктор Григорьевич Черепков»[221].

Значительными полномочиями обладают избирательные комиссии соответствующего уровня в области привлечения отдельных субъектов избирательного процесса к конституционно-правовой ответственности. Деятельность, связанная с реализацией этих полномочий, является важной составляющей деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности.

Представляется обоснованной позиция В.В. Игнатенко, разделяемая в настоящее время большинством специалистов в области избирательного права, в соответствии с которой «конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и применяется в случаях, предусмотренных нормами конституционного права»[222]. Несмотря на то, что этот вид юридической ответственности пока прямо не зафиксирован законодательством[223], в отличие от уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной ответственности, правовые реалии диктуют необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Так, законодательство о выборах содержит достаточно разработанный комплекс нормативных оснований конституционно-правовой ответственности.

Юридический анализ контрольных, правозащитных, а также организационно-правовых полномочий избирательных комиссий, с учетом их ресурсного, кадрового и материальнотехнического обеспечения позволяет сделать вывод о том, что надлежащая организация работы избирательной комиссии любого уровня, включая ее работу, направленную на обеспечение законности в ходе выборов, невозможна без формирования эффективного и тесного взаимодействия избирательной комиссии и различными государственными структурами.

Действующая редакция Федерального закона «Об основных гарантиях...» содержит ряд правовых норм, в которых очерчены основы регулирования взаимоотношений между избирательными комиссиями и органами государственной власти и местного самоуправления. Так, из предписаний п. 12 ст. 20 этого закона следует, что избирательные комиссии независимы в пределах своей компетенции от указанных органов. Пункт 13 той же статьи устанавливает обязательность решений и иных актов избирательных комиссий для государственных и муниципальных органов власти, а также всех субъектов избирательного процесса и участников референдума.

Между тем, указанными нормами не исчерпывается правовое регулирование взаимоотношений избирательных комиссий и органов публичной власти, а также государственных и муниципальных учреждений и организаций, имеющих определенную государственную (муниципальную) долю в своем уставном капитале. Так, пункты 16-19 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях...» устанавливают ряд обязанностей этих органов, учреждений и организаций по содействию в реализации полномочий комиссий, предоставлению необходимых сведений, информации, материально-ресурсного обеспечения и др., без надлежащего исполнения которых качественные подготовка и проведение выборов невозможны. Кроме того, как указывалось нами выше, комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Законом установлена обязанность этих органов в пятидневный срок, а если представление получено за пять и менее дней до дня голосования - не позднее дня, предшествующего дню голосования, и если в день голосования или в день, следующий за днем голосования - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать обратившуюся избирательную комиссию.

Так, одним из основных источников получения органами внутренних дел информации о готовящихся и совершенных правонарушениях в сфере выборов, являются указанные выше представления избирательных комиссий. Укажем здесь, что органы милиции в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушений вправе возбудить административное производство (составить соответствующий протокол) по целому ряду административных правонарушений в сфере выборов, которые предусмотрены статьями 5.10, 5.11, 5.12, 5.14, 5.15, 5.16, 5.47, 5.49 КоАП Российской Федерации.

Отметим также, что полномочиями по возбуждению административных производств посредством составления протоко- лов об административных правонарушениях в сфере выборов законодательством об административных правонарушениях наделены также: должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации (ст.ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 КоАП Российской Федерации), должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания (ст.ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13 КоАП Российской Федерации), инспектора Счетной палаты Российской Федерации (ст. 5.21 КоАП Российской Федерации), а также органы прокуратуры.

Вопросам организации взаимодействия органов государственной власти и избирательных комиссий посвящен ряд постановлений Центральной избирательной комиссии.

Завершая юридический анализ содержания деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности при проведении выборов, сформулируем некоторые выводы.

Понимаемая в широком значении деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности при проведении выборов, по существу, синонимична всей деятельности избирательных комиссий, поскольку центральной функциональной задачей системы избирательных комиссий является организация выборов на основе закона и в соответствии с его нормативно-правовыми предписаниями.

В более узком значении под деятельностью избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов следует понимать упорядоченную на основе правовых предписаний систему юридических действий и решений избирательных комиссий, осуществляемых ими в ходе реализации контрольных и правозащитных полномочий.

Как показали результаты проведенного исследования, объем предусмотренных законом полномочий избирательных комиссий обеспечивает в целом необходимые и достаточные правовые условия для организации эффективной деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов. Однако практика реализации этих полномочий в ряде других субъектов Российской Федерации, свидетельствует о непринятии надлежащих мер избирательными комиссиями области, направленных на выявление правонарушений в сфере выборов. Помимо объективных причин, обусловленных недо- статками материально-технического обеспечения деятельности комиссий, в немалой степени этому способствует недостаточный уровень правовой и профессиональной подготовки организаторов выборов.

Судебная защита избирательных прав граждан гарантируется Конституцией Российской Федерации и регламентирована действующим законодательством.

Важнейшим средством защиты избирательных прав и укрепления законности в сфере избирательных отношений в России становится обращение заинтересованных субъектов в органы судебной власти.

Исследование и анализ обобщений судебной практики, публикаций в средствах массовой информации, а также и научных публикаций по юриспруденции позволяет выявить наиболее уязвимые места избирательного процесса и его правового регулирования, критически рассмотреть возможности судебной формы защиты избирательного права и ее правовую регламен- тацию[224].

Представляется достаточно полным и всесторонне отражающим правовое содержание судебной защиты прав и свобод человека определение, предложенное Ю.А. Дмитриевым и В.Б. Исраеляном. Указанные исследователи видят в ней «... гарантированный каждому индивиду ... механизм охраны его прав и свобод, который выражается в деятельности органов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий для их реализации либо восстановлению нарушенного права посредством установленных законом форм судопроизводства»[225].

Как показывает многовековая практика деятельности человечества, столкновения разных интересов, различное понимание права неизбежны. Такие столкновения порождают разнообразные правовые конфликты[226]. Соответственно и сфера избиратель-

ного права не является исключением из классического правила. Более того, именно в этой властеобразующей части публичного права сталкиваются порой противоположные интересы, антагонистические политические платформы, сама реализация правовых норм, их последующее истинное или ложное отстаивание в судебном порядке приобретает ярко выраженный политизированный характер. За формулой о правовом государстве должны стоять не только гарантии демократизации законодательных и правоприменительных процессов, но и целая политическая программа развития общества.

Действительно, все конституционно-правовые конструкции - социальная, властно-политическая, федеративная, судебная и другие - должны быть ориентированы на обеспечение демократического консенсуса в обществе[227]. В Конституции Российской Федерации 1993 года сделана такую попытку в статье 46, провозглашающей: “Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод”. После принятия Конституции РФ законодателем предпринят ряд действенных мер - включение соответствующих разделов в Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, иные нормативные отраслевые акты для реального обеспечения такой защиты. Так, в новый Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года включена глава 26 «Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Конечно, от декларированного в статье 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей до фактического, полного баланса самостоятельности каждой из ветвей власти предстоит еще достаточно долгий и непростой путь. Однако уже сегодня не подлежит сомнению, что краеугольным камнем принципа разделения властей должна являться сильная независимая и равноправная с другими ветвями власти судебная власть. Без этого даже разделенные законодательная и исполнительная власти могут быстро зайти в тупик, а то и в кровавые разборки[228].

Опыт новейшей истории России свидетельствует, к сожалению, о возможности и таких негативных явлений конструирования новой государственности. Хотя следует заметить, что в целом, сложившаяся в настоящий момент система избирательного законодательства создает достаточную правовую базу для судебного обеспечения законных прав граждан при проведении выборов, в том числе она предусматривает право на обжалование допущенных по отношению к ним нарушений в избирательном процессе. Избирательные споры неизбежно сопутствуют практически любой избирательной кампании. Это обусловлено тем, что в ходе подготовки и проведения выборов или референдумов граждан, кандидатов, избирательные объединения, политические партии и движения, инициативные группы избирателей не всегда устраивают принимаемые избирательными комиссиями решения[229].

Принципиально новая правовая ситуация в Российской Федерации после принятия всенародным голосованием Конституции в декабре 1993 года уже внесла ряд серьезных корректив в деятельность судебных органов страны[230].

Прежде всего, отметим, что при детальном изучении проблемы судебной защиты избирательных прав возникает ряд теоретических и узкопрофессиональных вопросов. Причем решение одних имеет значение для совершенствования законодательства, других - прикладной, практический характер.

К теоретическим проблемам можно отнести такие, как соотношение судебной и несудебной форм защиты права, имеющих профилактическое, предупредительное значение по отношению к судопроизводству, вопросы правовой природы средств обжалования (оспаривания) действий (бездействия) субъектов избирательного процесса, анализ вида судопроизводства по делам данной категории, системы процессуальных норм, регламентирующих судебный порядок защиты избирательного права, роль судебного усмотрения при разрешении требований о защите избирательного права. Прикладными вопросами можно считать такие, как особенности оспаривания нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные аспекты избирательного процесса, подсудность заявляемых требований, доказывание по отдельным видам требований, сроки обращения в суд и рассмотрения требований судом. Весь “набор” актуальных тем для обсуждения можно рассмотреть и обсудить коллективными усилиями специалистов по конституционному праву и гражданскому процессу[231].

Однако следует отметить, что социальная значимость судебных решений о защите избирательных прав определяется не их количеством, а той ролью, которую они играют в становлении демократического избирательного процесса. Недопустимо втягивание судов в явно заказные процессы по устранению реальных кандидатов путем закрепления судами незаконных решений избирательных комиссий и препятствования рассмотрению поступающих в вышестоящие избирательные комиссии жалоб граждан, законно пытаются разрешить избирательные споры.

В связи с этим полагаем, что существенным является вопрос о системе источников права, содержащих нормы гражданского процессуального характера, регулирующие правоотношения между судом и участниками избирательного процесса.

Право избирать и быть избранным относится к числу основных конституционных прав граждан любого государства. 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН была принята и провозглашена Всеобщая Декларация прав человека, в ст. 8 которой декларировано, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом. Между тем, в судебном порядке до 1994 года в некоторой степени защищалось только активное избирательное право - право избирать, но в нормативных источниках не содержалось правовых норм, которые были бы направлены на защиту пассивного избирательного права.

Процессуальные нормы содержатся в ряде законов, регламентирующих избирательный процесс. В связи с этим некоторыми исследователями предлагается при принятии законов о выборах предварительно вносить соответствующие изменения и дополнения в ГПК, а не располагать многочисленные процессуальные нормы в отраслевом (конституционном) законодательстве[232]. Соглашаясь с высказанной идеей, отметим, что в настоящее время ее реализация вряд ли возможна, поскольку преобразование законов, касающихся выборов, происходит достаточно интенсивно и нормы процессуального характера уже вписаны в систему избирательного законодательства.

Современное избирательное законодательство содержит весьма широкий перечень субъектов избирательного процесса, а, следовательно, и судебной защиты избирательных прав. Субъектами, участвующими в делах о судебной защите избирательного права, могут быть избиратели (граждане), кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели, избирательные комиссии, органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления.

При наличии общей нормы, закрепленной в ст. 46 Конституции Российской Федерации, законодатель ввел в нормативные акты, регулирующие избирательный процесс и относящиеся к области конституционного права, большой массив процессуальных норм. При этом использован следующий прием юридической техники: в п. 5 ст. 75 Федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится: “В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными законами суд может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии”[233].

Для определения специфики рассмотрения и разрешения споров о защите избирательных прав важно провести научную классификацию исков (требований), предъявляемых в суды общей юрисдикции. Стандартная классификация этих требований - деление их на два вида: а) о защите активного избирательного права (права избирать) и б) о защите пассивного избирательного права (права быть избранным).

Классификация избирательного права на активное и пассивное для определения особенностей возбуждения дел, порядка их рассмотрения и разрешения оказывает незначительное влияние. Имеются такие избирательные права, которые вообще трудно отнести к активному либо к пассивному праву. Так, в п. 28 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в перечне избирательных прав указаны такие как право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий.

Данные права являются элементами избирательно-правового статуса гражданина России и подлежат судебной защите в случае их нарушения. В то же время их сложно отнести к какому-либо конкретному виду избирательных прав - активному или пассивному.

Заметим однако, что в научно-практических публикациях встречаются и иные подходы к классификации избирательных споров. Так, Д. Абрамов предлагает, исходя из предмета обжалования, все избирательные споры подразделять на: 1) дела, связанные с обжалованием решений органов местного самоуправления по формированию соответствующих избирательных комиссий; 2) дела, связанные с обжалованием решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатом на выборную должность либо в связи с отказом в принятии документов для регистрации; 3) дела об отмене регистрации кандидатов в связи с нарушениями правил проведения агитации или финансирования избирательной кампании; 4) дела, связанные с обжалованием решений избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов[234].

Отметим, что при таком подходе категории дел, связанных с избирательными спорами, можно дополнить такими, как: дела, связанные с включением в списки избирателей; дела об оспаривании текста бюллетеня, недействительности бюллетеня; дела об оспаривании иных решений избирательных комиссий и др.

Мы же полагаем, что для реализации целей судебной защиты целесообразно подразделить избирательные споры на две группы в зависимости от субъектов защиты:

1) о защите субъективных прав конкретных участников избирательного процесса;

2) о защите избирательных прав неопределенного числа участников процесса.

К первой группе относятся многочисленные избирательные споры, связанные с защитой нарушенных или оспоренных избирательных прав граждан, избирательных объединений, наблюдателей, избирательных комиссий, органов государственной власти, местного самоуправления и т. д.

Ко второй группе относятся, прежде всего, дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых в связи с проведением выборов.

Разрешение судом требований об оспаривании законности нормативных правовых актов полностью или в их части имеет сугубо публично-правовой характер. По этим делам функция суда сводится к толкованию нормативного правового акта, к проверке компетенции органа, издавшего акт, выявлению соответствия нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и т.д. Следует отметить, что по таким делам не устанавливаются факты как основания применения правовых норм.

Процессуальные аспекты обращения в суд за защитой нарушенных или оспариваемых избирательных прав предусмотрены, как указывалось выше главой 26 ГПК Российской Федерации от 14.11.2002 г., включившей 3 статьи (ст.ст. 259-261), посвященные регламентации производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме[235].

К примеру, в статье 259 ГПК Российской Федерации определен перечень лиц, которые могут обратиться с заявлением о защите избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Так, впервые ГПК Российской Федерации специально предусмотрел наличие такого права у прокурора, политических партий, их региональных отделений. Перечисленные в указанной статье ГПК Российской Федерации субъекты вправе обратиться в суд, если полагают, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

В суды субъектов Российской Федерации подаются заявления об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Остальные дела рассматриваются районными судами.

В соответствии с предписаниями ст. 260 ГПК Российской Федерации, определяются сроки обращения в суд и его судебного рассмотрения. Определение сроков имеет важное практическое значение, поскольку непосредственно взаимосвязано со сроками проведения выборов и референдумов, в связи с чем в большинстве своем сроки рассмотрения дел данной категории являются сокращенными по сравнению с общими сроками (ст. 154 ГПК Российской Федерации). По истечении определенного в законе срока суд может отказать в удовлетворении заявления.

Так, заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме либо избирательных прав или права на участие в референдуме заявителя. Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), может быть подано в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума соответствующего решения.

При этом установлено правило, в соответствии с которым заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.

После опубликования результатов выборов, референдума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено в течение трех дней со дня их подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно.

Часть 2 статьи 260 ГПК Российской Федерации устанавливает, что заявление, поданное в суд в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, должно быть рассмотрено в течение пяти дней со дня его подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение относительно заявления принимается не позднее чем через десять дней со дня подачи заявления.

Решение по результатам рассмотрения заявления избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявления кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается не позднее чем за пять дней до дня голосования. Заявление, которым оспаривается решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума должно быть рассмотрено в течение двух месяцев со дня его подачи.

Далее, гражданский процессуальный закон определил, что заявление рассматривается судом с участием заявителя, пред-

ставителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Важно отметить, что ГПК Российской Федерации прямо указал на необходимость участия прокурора при рассмотрении заявлений по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Участие прокурора в рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является обязательным, согласно ст. 259; 260 ГПК Российской Федерации. При этом необходимо руководствоваться нормами ГПК Российской Федерации (ст. 24, 26 и 27) и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ст. 75). Вместе с тем, неявка в суд прокурора, как и других указанных в приведенной норме лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Верховному суду республики, краевому, областному суду, судам города федерального значения, автономной области, автономного округа подсудны дела об оспаривании решений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума. За исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдумов. Остальные дела отнесены к подсудности районных судов. При этом, разрешая споры суды, наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, должны применять законы о выборах, принятые субъектами Российской Федерации, при условии, если они не противоречат федеральному законодательству.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об обжаловании решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума.

Из нормативно-правовых установлений, содержащихся в статье 261 ГПК Российской Федерации, следует, что суд должен признать оспариваемое решение или действие (бездействие) незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязать удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстановить в полном объеме нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие (бездействие) является законным.

Решение суда, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации в указанные судом сроки.

Срок подачи кассационной жалобы на решение суда по делу о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума является сокращенным и составляет пять дней со дня принятия судом решения (ч. 3 ст. 261 ГПК Российской Федерации).

Содержание решения по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме должно соответствовать общим требованиям, изложенным в ст. 198 ГПК Российской Федерации. В решении суд указывает срок, в течение которого решение суда должно быть исполнено. Решение суда исполняется руководителем соответствующей организации в установленный срок. Дела о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума в соответствии со ст. 211 ГПК Российской Федерации подлежат немедленному исполнению. В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяет в отношении руководителя организации или руководителя коллегиального органа меры, предусмотренные федеральным законом.

Впрочем, действующее гражданско-процессуальное законодательство не лишено недостатков, активно обсуждаемых в научно-практической литературе. К числу таковых, например, относят проблемы, связанные с необходимостью унификации сроков подачи и рассмотрения заявлений о нарушении избирательных прав. Специалисты в области гражданского процесса поднимают вопросы о необходимости установления коллегиального порядка рассмотрения избирательных споров в целях обеспечения их более качественного разрешения[236]. Обсуждается и ряд других аспектов регулирования процедуры судебной защиты избирательных прав.

Как показали результаты проведенного исследования материалов указанных дел, районные суды по-разному подходили к юридической оценке различных имевших существенное значение для разрешения дела фактов. Так, неоднозначная правовая оценка давалась судами фактам нарушения правил оформления подписных листов. Действовавшие нормативно-правовые предписания не допускали сокращения имени, отчества, названий улиц в адресах лиц, поставивших свои подписи в указанных листах. В одних случаях суды признавали правильным исключение избирательными комиссиями этих подписей независимо от характера сокращений, ссылаясь на то, что по закону сокращения не допускаются. В других случаях решение указанного вопроса ставилось в зависимость от того, привело ли сокращение к неоднозначному пониманию соответствующих записей. Аналогичным образом складывается судебная практика и в других регионах России, включая Ростовскую область, Ярославскую область, Иркутскую область, республики Дагестан, Тыва и ряд других субъектов Российской Федерации[237].

Заметим при этом, что при рассмотрении указанных дел также возникали вопросы о критериях признания существенности недостоверности сведений, представленных кандидатом в депутаты, и обстоятельствах, подлежащих учету в этих случаях; о распределении обязанностей по доказыванию по делам данной категории (например, по вопросам о соблюдении порядка проведения голосования, порядка подсчета голосов и т. д.); о праве суда поручить членам избирательной комиссии пересчет бюллетеней в присутствии заинтересованных участников процесса вне рамок судебного заседания и ряд других вопросов. В соответствии с пунктом 3 статьи 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” законом должна была быть предусмотрена процедура проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов, а также предельная величина недостоверных подписей, превышение которой влекло отказ в регистрации кандидата.

Важным аспектом судебной деятельности вообще и участия суда в разрешении избирательных споров в частности является то обстоятельство, что судебная власть стоит в стороне от политической составляющей конкурентной борьбы кандидатов в депутаты. Она формируется иначе, чем законодательная и исполнительная власти, и призвана выступать гарантом законности проведения выборов.

Выборы в Российской Федерации на всех уровнях приобрели характер состязания, борьбы отдельных личностей, социальных групп, общественных движений, партий, отстаивающих противоположные экономические, политические и общественные интересы. Своеобразным арбитром во время проведения избирательных кампаний в России выступает суд общей юрисдикции. Ему отводится важная роль как инструменту исправления ошибок, допускаемых в ходе выборов, подтверждения законности действий субъектов избирательного процесса. Суд своими решениями убеждает сомневающихся лиц в честности проведенных выборов и законности избирательной процедуры.

Важной особенностью судебной защиты избирательных прав является универсальность этого средства восстановления нарушенного права: при помощи судебного механизма может быть защищено как субъективное право конкретного участника избирательного процесса, так и приняты эффективные меры, направленные на защиту избирательных прав неопределенного числа участников избирательных правоотношений[238].

Результаты рассмотрения проблем обеспечения прав субъектов избирательного процесса в судебной практике позволяют сделать вывод о том, что судебная защита в современных условиях является одним из самых надежных и эффективных инструментов восстановления нарушенных или оспариваемых избирательных прав граждан, а судебная практика в этой сфере активно способствует выявлению недостатков правового регулирования избирательных отношений и совершенствованию избирательного законодательства.

<< | >>
Источник: В.П. Волков, О.В. Дамаскин. Проблемы обеспечения конституционной законности избирательного процесса в интересах укрепления российской государственности / В.П. Волков, О.В. Дамаскин. - М.,2009. - 262 с.. 2009

Еще по теме 3.3. Организация деятельности избирательных комиссий їо обесїечению законности в избирательном їроцессе:

  1. Тема 13. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫХБАНКОВ
  2. Глава 3, Организация деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем
  3. 3.3. Организация деятельности избирательных комиссий їо обесїечению законности в избирательном їроцессе
  4. Глава 2. Деятельность избирательных комиссий, правоохранительных органов и судов по обеспечению законности избирательного процесса
  5. Организация деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности в избирательном процессе
  6. 1.2. Организация деятельности комиссий
  7. 2.7. Использование в деятельности избирательных комиссий Государственной автоматизированной системы "Выборы"
  8. 12. общие принципы организации деятельности по собиранию, исследованию, оценке и использованию доказательств
  9. Глава II. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ОРГАНИЗАЦИИ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
  10. 2.1. Деятельность Межамериканской комиссии по правам человека в сфере защиты лиц от насильственных исчезновений
  11. § 1 Организация деятельности органов и подразделений МВДКыргызской Республики по предупреждению и пресечению внутренних волнений
  12. § 2 Организация деятельности органов и подразделенийМВД Кыргызской Республики по предупреждению и пресечению беспорядков
  13. §4. Управление и организация деятельности финансово- промышленной группы
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -