§ 4. Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

В советское время проблемы ответственности за нарушение законодательства о выборах до конца 1980-х гг. имели в значительной мере теоретическое значение. Кандидат находился в полной зависимости от инициаторов выдвижения и избирательных комиссий.

Юридически инициатор выдвижения кандидата в депутаты (общественная организация, трудовой коллектив, собрание граждан по месту жительства, собрание военнослужащих) мог в любой момент до дня голосования отменить свое решение о выдвижении кандидата в депутаты, что влекло отмену решения избирательной комиссии о регистрации соответствующего кандидата. Комиссия могла отменить регистрацию кандидата и по собственной инициативе. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР в силу ч. 2 ст. 58 Закона СССР от 6 июля 1978 г. "О выборах в Верховный Совет СССР" могла отказать в регистрации, признать выборы недействительными, "если в ходе выборов или при подсчете голосов либо определении результатов выборов по округу имелись нарушения", т.е. столь серьезные последствия могли быть за любые нарушения указанного Закона, хотя на практике до применения таких санкций дело обычно не доходило. Практиковалось юридически добровольное снятие кандидатами своих кандидатур посредством подачи соответствующих заявлений в избирательные комиссии.

В последующие годы институт ответственности за избирательные правонарушения развивается, но со значительным отставанием от развития норм, излагающих как позитивные правила поведения на выборах, так и запреты. В итоге многие правила поведения и запреты не обеспечены мерами ответственности за их нарушения. Так, например, достаточно детально урегулированы порядок учета избирателей, составления их списков, порядок подсчета избирательных бюллетеней, порядок выдачи копий протоколов об итогах голосования и о результатах выборов, но ответственность за нарушение этих правил либо не установлена, либо неэффективна в силу невозможности реализации механизма привлечения к ответственности. Такой подход влечет неадекватность правового регулирования потребностям выборов. Возникла проблема обеспечения свободных демократических выборов в условиях действия либерального, недемократического избирательного законодательства. Если социалистическое избирательное законодательство до конца 1980-х гг. не позволяло проводить свободные демократические выборы, то в настоящее время либеральное избирательное законодательство уже с других позиций, но также не способствует выявлению действительного волеизъявления граждан путем свободных демократических выборов. Можно вводить массу правил учета и регистрации избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборов, голосования, подсчета голосов и т.д., но если отсутствуют реальные механизмы ответственности за нарушения этих правил либо эти механизмы являются неэффективными или применяются по-разному к разным политическим партиям и кандидатам, то сами правила поведения и запреты воспринимаются как декоративные, не подлежащие безусловному исполнению. Поэтому проблемы ответственности за избирательные правонарушения и теоретически, и практически относятся к разряду ключевых вопросов избирательного права и выборов.

Основной вид ответственности за избирательные правонарушения - конституционно-правовая ответственность. Между тем в теории продолжаются дискуссии о том, имеется ли такая ответственность вообще. На практике она существует, признана Конституционным Судом РФ и другими судами, но набор мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве неадекватен потребностям свободных выборов. Многие меры конституционно-правовой ответственности вытеснены административно-правовыми санкциями. Разумеется, не следует отказываться и от административно-правовой, и от уголовной ответственности за избирательные правонарушения и преступления. Однако при введении тех или иных мер юридической ответственности целесообразно выходить за рамки конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда их действительное использование неэффективно воздействует на общественные отношения.

Можно назвать следующие основные меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения: признание Конституционным Судом РФ избирательного закона или его отдельных положений неконституционными; признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ в области избирательных прав граждан; признание Конституционным Судом РФ издания акта, регулирующего выборы, не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти; отмена акта избирательной комиссии судом или вышестоящей избирательной комиссией; отказ в заверении списка кандидатов; отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов; аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов; исключение из списка кандидатов; отказ в регистрации уполномоченного кандидата, политической партии; отказ в выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета; удаление наблюдателя, члена участковой избирательной комиссии из помещения для голосования; признание выборов недействительными; расформирование (досрочный роспуск) избирательной комиссии.

Развитие конституционного права обусловливает необходимость как расширения мер конституционно-правовой ответственности, так и тщательного регулирования процедур. В настоящее время не исчерпаны многие резервы конституционно-правовой ответственности. Целесообразно теоретически проработать и закрепить в законодательстве значительно больший спектр таких мер. Речь могла бы идти: о лишении или приостановлении избирательного права гражданина; досрочном прекращении полномочий доверенных лиц, наблюдателей за виновное поведение, включая удаление их из помещения для голосования; приостановлении регистрации; лишении права ведения агитации на определенный срок или в определенных изданиях; приостановлении на определенный срок операций на специальном избирательном счете; введении конституционно-правовых штрафов в денежной форме; принудительном списании средств со специального избирательного счета и др.

Фактически многие из этих мер применяются на выборах. Дело в том, что они не признаются действующим правом в качестве мер ответственности, отсутствует и правовое регулирование. Это удобно с точки зрения применения административного и иного неправового воздействия на избирательный процесс, но противоречит общим принципам выборов и избирательного права (свободные выборы, равное избирательное право и др.) и презумпции применения юридической ответственности только за виновное поведение. Например, к основаниям фактического лишения полномочий наблюдателя и удаления его с избирательного участка согласно п. 12 ст. 64 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав относится любое нарушение закона о выборах. Поскольку квалификацию поведения наблюдателя как нарушение избирательного закона осуществляют избирательные комиссии, то на практике это дает им, а фактически председателям комиссий, чрезмерно большие возможности по выдворению безотносительно наличия или отсутствия нарушения неугодных наблюдателей и даже членов избирательных комиссий с правом решающего голоса из помещения, в котором осуществляется голосование.

Необходимыми условиями введения этих и других мер ответственности за избирательные правонарушения должно быть урегулирование в законе оснований и механизма их применения за виновное поведение.

Наиболее жесткими мерами являются отказ в заверении списка кандидатов, отказ в регистрации, аннулирование регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов и признание результатов выборов недействительными, так как их применение влечет в конечном счете лишение или ограничение пассивного избирательного права.

Отказ в заверении списка кандидатов как мера ответственности длительное время применялась де-факто. Она отсутствовала в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. и в первоначальной редакции Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 19 сентября 1997 г.). Действующий Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает отказ в заверении списка кандидатов, но не закрепляет оснований, отсылая к другим законам. Это дает субъектам РФ возможность самостоятельно устанавливать основания отказа в заверении списков кандидатов, делая их нередко более обширными по сравнению с основаниями отказа в регистрации списка кандидатов. Такой подход представляется способом ограничения избирательных прав граждан.

На выборах депутатов Государственной Думы основаниями отказа в регистрации списка кандидатов являются отсутствие каких-либо документов, которых, кроме самого списка, более полутора десятков наименований, а также нарушение порядка выдвижения федерального списка кандидатов. В итоге на практике и то и другое избирательными комиссиями понимается неодинаково в отношении разных партий и нередко создает для них на выборах искусственные препятствия. Партия, не представившая какие-то документы при заверении списка, может исправить это упущение при представлении документов на регистрацию. Что касается нарушений порядка выдвижения списка кандидатов, то практика последних лет, о чем будет рассказано далее в настоящей работе, возводит в этот ранг все большее число обычных организационных дефектов в работе партийных съездов и конференций, что противоречит смыслу свободных выборов. Думается, что в условиях резкого сокращения числа политических партий, которые являются на современном этапе единственными субъектами права выдвижения списков кандидатов, институт отказа в заверении списков кандидатов себя изжил, если оценивать его с точки зрения содержания конституционного права избирать и быть избранным.

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов меняется. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. зафиксировал в ст. 20, что мотивом отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов "может служить только невыполнение требований федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о выборах в Российской Федерации". Такая формула на практике позволяла отказать в регистрации за любое нарушение требований законов и иных нормативных правовых актов о выборах. Поэтому законодательство пошло по пути перечисления тех нарушений, которые позволяют отказать в регистрации. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. в первоначальной редакции содержал формально небольшой перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 7 ст. 32). Однако этот перечень не был закрытым, так как включал в себя указание на "иные нарушения", поэтому законодатель неоднократно его расширял, предоставляя избирательным комиссиям возможность квалификации нарушений как существенных, т.е. дающих право отказать в регистрации, или несущественных, т.е. позволяющих, несмотря на нарушения, зарегистрировать кандидата, список кандидатов. Так, введение возможности отказа в регистрации в случаях установления существенной недостоверности сведений о доходах и имуществе кандидата без установления критериев "существенности" повлекло за собой поиск на практике этих критериев, многочисленные произвольные трактовки, при которых в одних случаях в регистрации отказывалось при выявлении расхождений по доходам в одну или несколько тысяч рублей, а в других она осуществлялась, так как признавались несущественной недостоверностью расхождения в суммах заявленного кандидатом и установленного комиссией дохода в 100 тыс. рублей и более.

По действующему законодательству отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов возможен по 16 группам оснований, которые перечислены в п. п. 24 и 25 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Некоторые из оснований заслуживают внимания как в теоретическом плане, так и становятся предметом судебных споров.

Ясно, что отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, т.е. права быть избранным, влечет отказ в его регистрации. Если активное избирательное право гражданина федеральным законом "привязано" к месту его жительства или месту преимущественного пребывания, то в отношении пассивного избирательного права такая привязка законом, как правило, запрещена. Она возможна в силу прямых требований Конституции РФ и существует в настоящее время только в отношении кандидатов на пост Президента РФ, которые должны постоянно проживать в Российской Федерации не менее 10 лет. Строго говоря, Конституция РФ (ч. 2 ст. 81) определяет это условие не для кандидатов в Президенты РФ, а для Президента РФ, так как в упомянутой норме речь идет о том, кто "может быть избран", а не о том, кто может избираться Президентом РФ. Поэтому юридически наличие 10-летнего ценза оседлости необходимо на момент определения результатов выборов и объявления победителя, а кандидат в Президенты РФ может несколько не дотягивать до этой планки. Однако является ли 10-летний ценз (приближающийся к нему для кандидата) оседлости одним из необходимых условий обладания пассивным избирательным правом на выборах Президента РФ или же он необходим только для Президента РФ? Буквальному толкованию ч. 2 ст. 81 Конституции РФ в большей мере соответствует второе предположение, в соответствии с которым для кандидатов в Президенты РФ не существует ценза оседлости. Однако, с другой стороны, правомерна ли регистрация такого кандидата, который даже в случае поддержки со стороны большинства избирателей не может быть объявлен победителем на выборах? Ответ достаточно очевиден - неправомерна, так как воля избирателей имеет обязательную юридическую силу, а избирательные комиссии (в спорных случаях - суды) лишь констатируют результаты волеизъявления граждан. Поэтому желательна корректировка ч. 2 ст. 81 Конституции РФ в направлении уточнения ценза оседлости для кандидатов в Президенты РФ.

Однако принципиальное значение имеют другие вопросы применительно к пассивному избирательному праву. До 2006 г. господствовала позиция, в соответствии с которой круг лиц, не имеющих пассивного избирательного права согласно ч. 3 ст. 32, ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ, не мог быть расширен законодателем. Исключение составляла возможность установления возрастного ценза на уровне, не превышающем 21 год. В частности, считалось, что двойное гражданство у гражданина РФ в силу ст. 62 Конституции РФ не влияет на его правоспособность в избирательном праве. Избирательное законодательство, по сложившемуся в литературе мнению, не препятствует получению пассивного избирательного права на выборах Президента РФ и тем гражданам РФ, которые имеют гражданство другого государства, проживали в России не менее 10 лет, а приобрели гражданство России к моменту начала избирательной кампании. Такое положение в определенной мере было бы терпимо, если бы Россия была парламентским государством, где президенты обладают номинальной властью. Российская Конституция и доктрина наделяют Президента РФ огромными полномочиями. Даже сама возможность участия в президентских выборах в качестве кандидатов, а тем более избрание на должность Президента РФ натурализованных россиян, граждан России, имеющих гражданство иностранного государства, могут представлять угрозу основам конституционного строя страны, обеспечению ее обороны и безопасности. Думается, что ч. 3 ст. 55 Конституции РФ дает конституционные возможности для переосмысления содержания оснований получения пассивного избирательного права на выборах Президента РФ. Требование в части гражданства могло бы трактоваться достаточно узко, как только гражданство по рождению, что является обычной практикой в зарубежных странах.

Отрицалась также конституционность ограничения избирательных прав по признакам наличия неснятой (непогашенной) судимости, а тем более в случаях действия в отношении гражданина административного наказания. Однако с 2006 г. законодательство пошло по пути использования положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ для расширения круга лиц, не имеющих пассивного избирательного права, на всех выборах. В силу п. п. 3.1 и 3.2 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав утратили пассивное избирательное право граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Такие граждане обладают пассивным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. В настоящее время такие международные договоры РФ заключены с несколькими государствами - бывшими республиками СССР.

Кроме того, не имеют права быть избранными граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ (далее - УК РФ), и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. ст. 20.3 и 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, либо совершения действий, предусмотренных подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76 названного Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Таким образом, лишены пассивного избирательного права, т.е. права быть избранными, следующие категории взрослых граждан: 1) имеющие иностранное гражданство; 2) имеющие неснятую и непогашенную судимость за ряд преступлений; 3) подвергнутые административному наказанию за демонстрацию фашисткой атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов; 4) нарушившие за последние четыре - пять лет запреты на злоупотребления свободой массовой информации и экстремистской деятельности. Если три первых категории граждан известны до выборов, то последняя может определяться и в ходе избирательной кампании, так как речь идет о действиях за последние несколько лет.

Законодатель отказался в части пассивного избирательного права от буквального понимания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей в совокупности с положениями ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ закрытый перечень граждан, не обладающих конституционным правом быть избранными. Однако в отношении активного избирательного права сохраняется понимание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей исчерпывающий перечень граждан, не имеющих права голосовать.

Думается, что лишение пассивного избирательного права лиц, нарушивших некоторые запреты при проведении предвыборной агитации за несколько (до пяти) лет до дня голосования, является ограничением, которое не соответствует смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Лишение или ограничение пассивного избирательного права за определенные действия - мера конституционно-правовой ответственности, применять которую в отношении гражданина может только суд. Однако констатация такого нарушения судом не предполагает ни установления вины нарушителя, ни вынесения наказания. В связи с этим ответ на вопрос о том, влечет ли лишение пассивного избирательного права у гражданина А. констатация судом допущенных им нарушений п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, должна давать избирательная комиссия. Однако закон не дает избирательной комиссии такого права. Лишение во внесудебном порядке пассивного избирательного права на срок до пяти лет, т.е. серьезное ограничение конституционного права избирать и быть избранным лиц, которые не совершили ни преступления, ни административного правонарушения, вряд ли можно считать соразмерным наказанием содеянному. Кроме того, закон допускает двойную конституционно-правовую ответственность за одно и то же деяние, так как за указанное правонарушение гражданин уже мог быть впервые привлечен к ответственности в ходе прошедшей избирательной кампании.

Пункт 27 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав констатирует, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является исчерпывающим. Позитив этого положения в том, что субъекты РФ не могут ни расширять, ни уменьшать, ни каким-либо иным образом изменять этот перечень. Однако такой подход не распространяется на федерального законодателя, который периодически расширяет круг оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Кроме того, де-юре и на практике многие из перечисленных в законе оснований отказа в регистрации не только неоднозначны, но и почти каждое включает в себя большое количество самостоятельных оснований. Так, например, основанием отказа в регистрации кандидата в силу подп. "к" п. 24 ст. 38 указанного Федерального закона является установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 или 1.1 ст. 56 указанного Федерального закона. Названные пункты ст. 56 запрещают в предвыборной агитации проявления экстремизма, возбуждение различных видов розни и неполноценности граждан, нарушение права интеллектуальной собственности, отсылая к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" и к законодательству об интеллектуальной собственности. В свою очередь, экстремистская деятельность (экстремизм) в соответствии с указанным Федеральным законом включает в себя действия, подпадающие под 13 родовых признаков. Среди них, в частности: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в п. "е" ч. 1 ст. 63 УК РФ; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.

Использование отсылочных норм разрушает закрытый перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом, как будет показано далее, в ходе избирательных кампаний меняется практика применения запретов и ограничений, нередко им дается иное толкование по сравнению с прежней практикой применения.

Думается, настала пора подвергнуть серьезной инвентаризации и сокращению перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Так, например, действующее избирательное законодательство расширило круг доходов и имущества, сведения о которых кандидаты должны представлять в избирательные комиссии, хотя речь не идет обо всем имуществе. Однако представление недостоверных сведений не влечет юридической ответственности ни до дня голосования, ни после выборов. Избирательные комиссии обязаны информировать избирателей о фактах представления недостоверных сведений о доходах и имуществе кандидатов, не давая оценки этим фактам.

Поэтому с точки зрения избирательного законодательства проблема существенной или несущественной недостоверности сведений о доходах и имуществе кандидатов устранена. В литературе предлагается сделать следующий шаг: отменить представление сведений о доходах и имуществе как условие регистрации кандидатов. Такого условия нет во многих странах и, вероятно, при сложившейся стабильной избирательной системе отпадет необходимость в этом и в нашей стране. Однако в западных странах доходы лиц, становящихся кандидатами в депутаты парламентов или президенты, широко известны, обсуждаются общественностью как в рамках избирательных кампаний, так и за пределами таковых, но в соответствии с требованиями не избирательного законодательства, а законодательства о государственной службе, антикоррупционного законодательства. Поэтому с возможным исключением из избирательного законодательства требования о представлении сведений о доходах и имуществе кандидатов должно корреспондировать закрепление в других законах положения о прозрачности сведений о доходах и имуществе лиц, занимающих выборные должности.

Действующее российское право, к сожалению, не идет дальше требования о представлении деклараций о доходах и имуществе определенными должностными лицами, в том числе и некоторыми из тех, кто занимает выборные должности. Не вдаваясь в споры по вопросу о том, распространяется или нет это требование на депутатов, следует подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых механизмов предания этих сведений гласности. Определенный уровень гласности таких сведений ныне обеспечивает только избирательное право и только в отношении кандидатов на выборные должности. Отказ в регистрации может последовать не за недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата, а за нарушение формы представления и неполноту данных. Так, известен отказ в регистрации кандидату, который в сведениях о доходах и имуществе указал площадь гаража не в квадратных метрах, а в габаритах (длина и ширина). Неполнота сведений восполняется проверяющими избирательными комиссиями, которые обнародуют недостающую информацию. Целесообразно исключить такие основания отказа в регистрации, как неполнота сведений и нарушение формы их представления.

Отказ в регистрации по таким основаниям, как членство в другой политической партии или отсутствие заверенной копии трудовой книжки, отсутствие сведений о кандидате, которые известны государственным органам, нарушения правил предвыборной агитации, не влекущие уголовного преследования, и многим другим, также следовало бы исключить из законодательства и практики выборов, исходя из приоритета конституционного права избирать и быть избранным по отношению к чистоте и правильности оформления документов, сохранению партийного единства, созданию комфортных условий для деятельности государственных органов и должностных лиц.

Институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов является реакцией законодателя на признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ права избирательных комиссий отменять регистрацию кандидатов, списков кандидатов . Аннулирование регистрации осуществляется избирательными комиссиями. Избирательные комиссии могут аннулировать решение о регистрации кандидатов, списков кандидатов в ряде случаев (в частности, при наличии заявления кандидата о снятии своей кандидатуры либо решения политической партии об отзыве кандидата, списка кандидатов, утраты кандидатом пассивного избирательного права, исключения из списка кандидатов более 25 и 50% его зарегистрированного состава (соответственно на федеральных и иных выборах)).

--------------------------------

См. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П.

По своим юридическим последствиям аннулирование регистрации равнозначно отмене регистрации, поэтому можно говорить о создании юридической конструкции, позволяющей расширить полномочия избирательных комиссий. Основания аннулирования регистрации связаны как с волеизъявлением со стороны кандидата или кандидатов (заявление о снятии своей кандидатуры), так и с противоправными действиями со стороны кандидата (например, регистрация одного и того же гражданина в двух избирательных округах, в двух списках на одних и тех же выборах свидетельствует о нарушении им соответствующего запрета). В первом случае аннулирование регистрации не является мерой ответственности, а во втором является. Фактически под видом аннулирования регистрации происходит ее отмена, что вызывает нередко споры. Думается, что институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями имеет право на существование в весьма ограниченных рамках и только при условии отсутствия каких бы то ни было возражений со стороны кандидата, политической партии. При наличии любых возражений от кандидата, политической партии следует вести речь об отмене регистрации посредством судебной процедуры.

До 2002 г. избирательные комиссии имели право отменять регистрацию кандидата, списка кандидатов. Однако Конституционный Суд РФ признал это положение избирательного законодательства не соответствующим Конституции РФ. В настоящее время таким правом наделен только суд общей юрисдикции.

Основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов (п. п. 7 и 8 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) в основном воспроизводят основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом внимательный взгляд может найти и отличия, которые обусловлены логикой хода избирательной кампании (по этой причине, например, возможна отмена регистрации за нарушение запретов при агитации на телевидении, которые по времени возможны только за пределами периода регистрации) либо порождающей большие проблемы на практике небрежностью юридической техники (так, при отказе в регистрации достаточно использования в определенном размере средств, минуя избирательный фонд, а при отмене регистрации необходимо еще и доказать использование таких денежных средств "в целях достижения определенного результата на выборах").

Поскольку в целом основания отмены регистрации сходны с основаниями отказа в регистрации, то вывод относительно избыточности оснований отмены регистрации в полной мере относится и к основаниям отмены регистрации кандидата, списка кандидатов.

Однако главной, видимо, является проблема установления виновности привлекаемого к ответственности. Избирательное законодательство не ориентирует суды на установление вины за содеянное, а судебная практика, как будет показано далее, чаще всего идет по пути установления формального состава нарушения.

Признание результатов выборов недействительными (отмена решения комиссии о признании выборов действительными) - мера ответственности, применение которой влечет необходимость проведения новых выборов или повторного голосования.

Законодатель формулирует открытый перечень признания результатов выборов недействительными, в который входят любые нарушения избирательного законодательства (п. 9 ст. 70 и п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако именно формулировки указанных норм позволяют сделать вывод о презумпции действительности состоявшихся выборов. Согласно нормам этих положений результаты выборов признаются недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Речь идет только о нарушениях, допущенных в день голосования и при определении итогов голосования и результатов выборов. Законодатель исходит из того, что выборы как массовое явление не могут быть идеальными, без каких бы то ни было нарушений. Однако при определении действительности выборов избирательные комиссии учитывают только нарушения в день голосования и при определении итогов голосования, результатов выборов, оценивая степень их влияния на определение достоверности результатов. Поскольку разные по партийному и профессиональному составу избирательные комиссии будут по-разному, нередко диаметрально противоположно оценивать влияние одних и тех же нарушений на определение достоверности волеизъявления избирателей, то трудно говорить о наличии объективных критериев признания результатов выборов недействительными. Попытку смягчить этот вывод содержит подп. "б" п. 9 ст. 70 указанного Федерального закона. Он предусматривает некие количественные критерии, т.е. признание выборов недействительными, если они признаны недействительными на таком количестве избирательных участков, на котором в списках значится не менее чем одна четвертая часть всех избирателей округа, территории. Однако оснований признания итогов голосования на избирательном участке, кроме наличия нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление избирателей, закон не содержит. Иначе говоря, число участков, где итоги голосования признаются недействительными, решающим образом зависит от субъективных оценок членами участковых избирательных комиссий характера имеющихся нарушений.

Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов возможна только в судебном порядке по предусмотренным избирательным законом основаниям. Круг этих оснований достаточно широк. В п. 2 ст. 77 указанного Федерального закона перечислены четыре основания, а последующий п. 3 продолжает этот перечень, делая его открытым, так как предусматривает отмену решения о результатах выборов (или об итогах голосования) судом в случае "других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей". Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П указал, что отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей и которые тем самым привели к неадекватному отражению воли избирателей в итогах голосования.

Следует обратить внимание на серьезные различия оснований, по которым избирательная комиссия может признать результаты выборов недействительными, а суд отменить решение комиссии о признании выборов действительными. В первом случае речь идет о наличии нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, а во втором - о наличии нарушений, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. Поскольку избирательная комиссия может оценивать в данном случае только те нарушения, которые произошли в день голосования и после него, можно утверждать, что законодатель и судебная практика не ориентируют избирательные комиссии на оценку влияния нарушений на выявление действительной воли избирателей. Такой подход облегчает работу избирательным комиссиям, но заведомо направляет ее в русло формально-арифметического определения итогов голосования и результатов выборов. Кроме того, поскольку в суде предметом обжалования является решение избирательной комиссии и (или) соответствующий протокол с цифрами, то суд может их отменить только в том случае, если доказаны как нарушения достоверности определения итогов голосования, результатов выборов, так и невозможность выявить действительную волю избирателей. Такая логика представляется нормальной с позиции презумпции действительности выборов. Она, однако, порождает весьма парадоксальные ситуации, при которых нарушение достоверности определения результатов выборов само по себе не свидетельствует о невозможности выявить действительную волю избирателей, т.е. не влечет отмену результатов выборов.

Конституционный Суд РФ признал неконституционной ориентацию судов при рассмотрении дел об отмене результатов выборов только на достоверность их определения. Однако в отношении избирательных комиссий подобного сделано не было. Целесообразно устранить принципиальное различие в признании оснований выборов недействительными со стороны избирательных комиссий и судов, ориентируясь на критерии выявления действительного волеизъявления избирателей.

С точки зрения субъекта ответственности суды не проводят различий между выдвинутым и зарегистрированным кандидатом. Так, при рассмотрении в суде правомерности предупреждения выдвинутого, но не зарегистрированного кандидатом на должность губернатора Красноярского края О. в связи с началом ведения предвыборной агитации до регистрации Верховный Суд РФ заявил, что к незарегистрированным кандидатам применяются те же самые меры воздействия, что и к зарегистрированным кандидатам, вплоть до отказа в регистрации .

--------------------------------

См. Определение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. (дело N 53-Г02-22).

Судебная практика увязывает правонарушения и применение мер конституционно-правовой ответственности со временем фактического осуществления правоотношений: до дня голосования и после принятия решения об итогах голосования, о результатах выборов. В первом случае суды оценивают доказательства факта правонарушения, вины кандидата, зарегистрированного кандидата, партии и представляющих их интересы лиц. Во втором случае кроме указанных факторов оцениваются также доказательства влияния правонарушения на волеизъявление избирателей.

В УК РФ имеются четыре статьи, предусматривающие уголовную ответственность за преступления на выборах: ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), ст. 141.1 (нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума), ст. 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума), ст. 142.1 (фальсификация итогов голосования). Статистика свидетельствует о немногочисленности уголовных дел, которые заканчиваются чаще всего прекращением производства или вынесением условного наказания. Так, по данным судебной статистики за 2007 г., по ст. 141 УК РФ зарегистрировано 36 преступлений, по которым осуждено 18 человек, по ст. 141.1 - одно преступление, к уголовной ответственности никто не привлечен, по ст. 142 - 20 преступлений, по которым осуждено 17 человек, по ст. 142.1 - 18 преступлений, по которым осуждено 5 человек .

--------------------------------

См.: Волков В.П., Дамаскин О.В., Шапиев С.М. Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации. М., 2009. С. 114.

Применение мер уголовной ответственности носит весьма ограниченный характер в силу очень высокого уровня латентности преступлений и прекращения производства по делу на стадии следствия. Ментальность и самих граждан, и работников правоохранительных органов, и судей такова, что общественная опасность этих преступлений недооценивается.

Так, приговором Малгобекского городского суда Республики Ингушетия от 24 мая 2001 г. установлено, что глава администрации села Ачалуки Х. в день голосования приехал на избирательный участок N 82, затем на избирательный участок N 81 и, имея умысел на воспрепятствование работе участковых избирательных комиссий, предварительно договорившись с неустановленными лицами, используя свое служебное положение, потребовал от председателей этих комиссий не открывать участки и сдать избирательные бюллетени. Председатели избирательных комиссий выполнили эти указания. Аналогичные случаи имели место на участках N 72, 73. В целом по Малгобекскому району выборы не состоялись . Следует добавить, что ссылка на неустановленных лиц в селе, где все жители знают друг друга, звучит неправдоподобно, при этом реального наказания руководитель так и не понес.

--------------------------------

См.: Шапиев С.М. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах // Журнал о выборах. 2006. N 3.

Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея Постановлением от 23 июня 2006 г. освободил от уголовной ответственности Х., обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 141 УК РФ, в связи с деятельным раскаянием и прекратил производство по делу. Как установил суд, Х., используя свое служебное положение (будучи руководителем районной администрации), требовал от председателей нескольких участковых комиссий сфальсифицировать протокол об итогах голосования на избирательном участке в пользу одного из кандидатов в Президенты РФ. Мотивом совершения вмешательства в осуществление избирательной комиссией ее полномочий по вопросам подсчета голосов избирателей явилась личная симпатия к кандидату. Х. осознает, что нарушил закон, однако, по мнению суда, "его вмешательство не повлияло на результат выборов, так как его взгляды разделило большинство населения района и проголосовало за него. В действиях Х. содержится формально состав преступления, поскольку вмешательство в осуществление избирательной комиссией ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требования должностного лица по вопросам подсчета голосов избирателей не было результативным и не причинен вред обществу" . В действительности же фальсификация протоколов была пресечена более чем через год после дня голосования, поэтому трудно согласиться с выводом суда о нерезультативности требований Х., а вред обществу состоит в том, что подобные действия подрывают доверие к выборам и власти в целом.

--------------------------------

Постановление Тахтамукайского районного суда Республики Ингушетия от 23 июня 2006 г.

В связи с фальсификацией итогов голосования на выборах Президента РФ в участковой избирательной комиссии N 1125 с. Ключи Лысогорского района Саратовской области 11 января 2009 г. было возбуждено уголовное дело в отношении председателя и секретаря названной комиссии, которое 9 апреля 2009 г. прекращено из-за отсутствия доказательств вины подозреваемых. В процессе предварительного расследования по уголовному делу председатель участковой избирательной комиссии Р. и секретарь комиссии П. 2 марта в 22 часа, находясь в здании администрации Лысогорского района, внесли в бланк протокола об итогах голосования сведения, не соответствующие действительным итогам голосования. Они записали кандидату Б. 0 голосов вместо 4, кандидату Ж. - 16 голосов вместо 37, кандидату М. - 268 голосов вместо 243, заполнив имевшийся у них чистый бланк протокола, который был заранее подписан членами участковой избирательной комиссии. В новом протоколе был указан N 1 и проставлены дата и время - 2 марта 2008 г., 20 часов 45 минут. В постановлении о прекращении уголовного дела и уголовного преследования зафиксировано, что новый протокол заполнялся после беседы с главой района Н., специалистом администрации которого является председатель участковой избирательной комиссии Р. Первоначальный протокол не был найден, так как Р. заявила, что она его порвала, расстроившись после разговора с главой района, а неверные цифры продиктовала П. с листа предварительных данных. От первоначального сообщения на допросе в прокуратуре, что новый протокол изготовлен по требованию главы района, Р. отказалась.

Добросовестное описание фабулы дела в постановлении следователя с достаточной очевидностью свидетельствует о воздействии на итоги голосования так называемого административного ресурса. Глава района, в отношении которого даже не возбуждалось уголовного дела, активно вмешался в избирательный процесс. По избирательному законодательству первый экземпляр протокола об итогах голосования на участке после его подписания доставляется в территориальную избирательную комиссию, заносится в ГАС "Выборы", после чего хранится в документах территориальной избирательной комиссии, к которым де-юре глава района не имеет доступа. Несложно предположить, что произошло бы, если председатель участковой избирательной комиссии - работник администрации района не принесла бы протокол главе района. В итоге остается ощущение имитации преследования "стрелочников", а политическая компонента выборов столь высокого уровня препятствует реальной борьбе с нарушениями. Подобный вывод в полной мере применим и к "омской истории". По итогам выборов Президента РФ в области было возбуждено уголовное дело по фактам завышения явки избирателей и числа голосов, поданных за одного из кандидатов, на 88446 . Дело прекращено из-за отсутствия первичной избирательной документации, т.е. первых экземпляров протоколов участковых и территориальных избирательных комиссий, которые 20 марта 2008 г. были якобы ошибочно уничтожены в ОАО "Омсккровля".

--------------------------------

См.: Бюллетени изрезали в лапшу // Новая газета. 2008. 22 мая.

Весьма острой является проблема отграничения уголовно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности, прежде всего административной. Например, за подкуп избирателей предусмотрена конституционно-правовая ответственность (подп. "о" п. 24 ст. 38, подп. "б" п. 2 ст. 77 и другие нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), административная ответственность (ст. 5.16 КоАП РФ) и уголовная ответственность (п. "а" ч. 2 ст. 141 УК РФ). Поскольку по общим правилам за одно и то же деяние не может быть повторная ответственность, то применение конституционно-правовой или административной ответственности исключает уголовную ответственность. С другой стороны, привлечению к уголовной ответственности за подкуп избирателей на практике препятствует отсутствие фактов привлечения к конституционно-правовой или административной ответственности, в том числе и по причине бездействия избирательных комиссий и органов, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.

В литературе предлагаются разные критерии разграничения административной и уголовной ответственности. Так, С.М. Шапиев пишет о том, что административно-правовые нарушения не обладают признаком общественной опасности, а считаются социально вредными, при административном правонарушении может иметь место не только умысел, но и неосторожность, а в качестве субъектов ответственности могут выступать и юридические лица . Но первый признак применительно ко многим избирательным правонарушениям, за которые предусмотрена административная ответственность, едва ли применим. Например, подкуп избирателей всегда имеет общественную опасность, даже если происходит по неосторожности. Вопрос, видимо, в разнице степени общественной опасности.

--------------------------------

См.: Шапиев С.М. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах // Журнал о выборах. 2006. N 3.

В КоАП РФ 32 статьи посвящены ответственности за правонарушения, посягающие на избирательные права и право на референдум граждан РФ. В п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" сказано, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по этим делам. С 1 июля 2002 г. этот порядок определяет КоАП РФ.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении, либо вынесения соответствующего постановления прокурором, либо принятия решения о проведении административного расследования. Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о правонарушителе - не позднее двух суток с момента выявления правонарушения. При проведении административного расследования протокол составляется по окончании расследования.

Протокол, постановление прокурора об административном правонарушении направляются судье в течение суток с момента составления протокола, вынесения постановления.

По ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

На практике многие нормы КоАП РФ по делам, возникающим из избирательных правоотношений, неэффективны, так как их применение предполагает составление протоколов об административном правонарушении. Члены избирательных комиссий и должностные лица органов внутренних дел далеко не всегда в состоянии составить такой протокол. Причины этого в низкой квалификации, занятости выполнением других обязанностей, нежелании вмешиваться в политический процесс, так как сама по себе констатация в протоколе факта правонарушения свидетельствует об определенной позиции. Целесообразно возбуждение административных дел об избирательных правонарушениях передать в исключительное ведение органов прокуратуры.

<< | >>
Источник: Колюшин Е.И.. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме § 4. Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства:

  1. Организация деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности в избирательном процессе
  2. Смысл и содержание конституционно-правовой ответственности
  3. Глава 1. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
  4. § 1. Понятие конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения
  5. § 3. Понятие оснований конституционно-правовой ответственности
  6. § 1. Конституционно-правовой статус Президента Республики Казахстан как главы государства
  7. § 3. Роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе. Правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан
  8. Личная безопасность несовершеннолетних как конституционная ценность и конституционно-правовой институт
  9. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по разрешению избирательных споров и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и средства их реализации
  10. 2.1. Деятельность органов региональной конституционной (уставной) юстиции по защите избирательных прав и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации средствами абстрактного нормоконтроля
  11. 1. Теоретико-правовая характеристика предвыборной агитации и её значение в избирательной кампании.
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -