§ 2. Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию

В наибольшей степени насыщена особенностями стадия рассмотрения дела, на которой компетентный орган признает виновным родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего, в отношении которого ведется производство, и определяет ему меру наказания.

Эти особенности связаны со спецификой рассматриваемой ситуации, отношениями между близкими людьми — родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних и детьми, в отношении которых совершено правонарушение, что является еще одной отличительной чертой данного производства.

Органом, рассматривающим подобные дела, является территориальная комиссия. Судьи рассматривают дела лишь в случае направления им дела КДН и ЗП (по ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ). Говоря о неисполнении обязанности по содержанию несовершеннолетнего в форме уплаты алиментов на основании решения суда или соглашения об уплате алиментов (ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ) следует отметить, что рассмотрение таких дел законодатель относит к компетенции судей в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ.

В 2015 г. территориальными комиссиями Омской области рассмотрено 7955 дел об административных правонарушениях родителей (иных законных представителей), 87,2% из которых составили дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ (прил. 3).

В стадии рассмотрения дела о неисполнении (ненадлежащем исполнении) родительских обязанностей принимают участие лица, перечисленные в главе 25 КоАП РФ. Одной из проблем, которая была выделена при анализе дел об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 1, 2 ст. 5.35 КоАП, является отсутствие возможности участия в производстве лица, составившего протокол об административном правонарушении (чаще всего, инспектора ПДН). Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, членом комиссии является должностное лицо, которое представляет орган в системе профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[198] разъясняется, что, поскольку органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, перечень которых указан в главе 25 КоАП РФ, они не вправе заявлять ходатайства, отводы, а также обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей. Полагаем, что указанные разъяснения распространяются и на рассмотрение дел комиссиями.

На наш взгляд, участие лица, составившего протокол, в рассмотрении дела, связанного с неисполнением родительских обязанностей, будет способствовать объективности, всестороннему и полному выяснению всех обстоятельств, а отсутствие у лица, составившего протокол об административном правонарушении, возможности заявлять ходатайства, отводы, противоречит принципу состязательности сторон1.

Особое значение для законного и объективного рассмотрения дел о ненадлежащем исполнении родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей имеет подготовка дела к рассмотрению, в ходе которой ответственным секретарем комиссии выясняется круг вопросов, обозначенных в ст. 29.1 КоАП РФ. Остановимся на одном из них: правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

На практике ответственным секретарем комиссии учитывается, что к существенным недостаткам протокола об административном правонарушении отнесено отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений, в зависимости от их значимости для конкретного дела об административном правонарушении, а несущественными считаются недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу[199] [200].

При изучении содержания протокола о неисполнении или ненадлежащем исполнении родительских обязанностей, иных материалов дела на предмет полноты данных, правильности составления и оформления ответственный секретарь комиссии должен проверить составление протокола уполномоченным на то должностным лицом (ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ), а именно: должностным лицом ОВД (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); членами КДН и ЗП (п. 2 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ); должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов по чч. 2 и 3 ст. 5.35 КоАП РФ (п. 77 ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ).

Кроме того, ответственным секретарем КДН и ЗП проверяется, соответствует ли содержание протокола об административном правонарушении требованию закона (ст. 28.2 КоАП РФ), оценивается законность оформления других материалов дела. В случае оформления протокола об административном правонарушении и других материалов дела неправомочным лицом, а также в случае неправильного составления протокола или оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносится определение о возвращении протокола и других материалов должностному лицу, которое составило протокол, с указанием недостатков, требующих устранения.

Из 397 изученных дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, определение было составлено в 21 случае, среди оснований самыми распространенными явились: отсутствие материалов, доказывающих факт неисполнения родителями (иными законными представителями) обязанностей по обучению несовершеннолетнего, отсутствие в материалах дела копии документа, удостоверяющего личность, отсутствие копии документа, подтверждающего факт происхождения ребенка от конкретного родителя (прил. 7).

Например, при возвращении протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, составленного в отношении Е., матери несовершеннолетнего К., и иных материалов должностному лицу, комиссия мотивирует свое решение тем, что представленными материалами не доказан факт неисполнения родительских обязанностей по воспитанию и обучению сына гражданкой Е. В связи с чем невозможно определить, является ли неаттестация несовершеннолетнего К. и пропуски им занятий в образовательной организации общего образования результатом ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию и обучению матерью или нет.

В соответствии с Показателями деятельности КДН и ЗП в Омской области за период с 1 января 2015 г. по 31 декабря 2015 г. вынесено 280 определений о возвращении протоколов и материалов дел должностному лицу, которое составило протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела. Причем в 32 случаях в нарушение ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ протокол и другие материалы дела не были возвращены комиссии. В 2014 г. количество определений составило 265, из них не исполнено — 40; в 2013 г. — 290, из них не исполнено — 48[201].

Выполнение определенной последовательности процессуальных действий на этапе непосредственного рассмотрения дела, предусмотрена законодателем в ст. 29.7 КоАП РФ. Основная задача на данном этапе — установить фактические обстоятельства совершения противоправных деяний родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних, объективная правовая оценка этих деяний и применение к виновному родителю или иному законному представителю несовершеннолетнего обоснованной и справедливой меры административного наказания: предупреждения (ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ), административного штрафа (ст. 5.35 КоАП РФ), административного ареста (ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ).

Для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях законодателем определены обстоятельства, подлежащие обязательному выяснению по делу об административном правонарушении (ст. 26.1 КоАП РФ). Комиссия при рассмотрении дела определяет следующие обстоятельства: наличие события — неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по содержанию и воспитанию ребенка; родителя или иного законного представителя несовершеннолетнего, совершившее данное административное правонарушение; виновность такого родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность указанного лица; характер и размер ущерба, причиненного данным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения такого правонарушения.

Перечисленные данные устанавливаются: протоколом об административном правонарушении, связанном с неисполнением (ненадлежащем исполнением) родительских обязанностей, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство, рапортом о выявленном событии правонарушения либо заявлением граждан, сообщениями в средствах массовой информации и др.; показаниями свидетелей; характеристикой родителя (иного законного представителя) с места работы и иными сведениями, характеризующими личность (например, сведения о наличии судимости); актом обследования условий жизни и воспитания несовершеннолетнего, документами, содержащими сведения об алкогольной или наркотической зависимости лица; документами о проделанной работе с несовершеннолетними и семьями с несовершеннолетними детьми, находящимися в социально опасном положении, иными материалами.

Как показывает анализ дел, в объяснениях родителя (иного законного представителя) ребенка отражаются сведения о том, с кем проживает несовершеннолетний, кто еще проживает в данном жилом помещении. Полагаем, что для сбора необходимой доказательственной базы и объективного рассмотрения дела КДН и

ЗП объяснения родителя должны содержать сведения: о сложившихся взаимоотношениях в семье, членах семьи, которые принимают участие в воспитании ребенка; о том, владеют ли родители информацией о лицах, с которыми общается ребенок в образовательной организации и вне ее, об успеваемости ребенка; о том как часто родители проводят время с ребенком и характере их общих занятий.

Кроме того, анализ правоприменительной практики показывает, что в материалах дела редко присутствуют объяснения несовершеннолетних, хотя такие объяснения, содержащие информацию о взаимоотношениях в семье, о времени, которое родители проводят с ребенком и посвящают общим занятиям, о характере этих занятий, о вопросах, которые родители обсуждают с несовершеннолетним, могут существенно помочь в установлении, например, причинно-следственной связи между неисполнением родительских обязанностей по воспитанию ребенка и нахождением несовершеннолетнего в ночное время в общественном месте без сопровождения или нарушением ребенком правил дорожного движения.

Члены КДН и ЗП в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности.

Остановимся на проблеме защиты прав потерпевшего лица, которому причинен вред при совершении правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ.

В производстве по делам, связанным с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, потерпевшим является физическое лицо, не достигшее совершеннолетия (18 лет), которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Потерпевшему предоставлено право: знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать постановления по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ. Но реально несовершеннолетний может воспользоваться далеко не всеми предоставленными ему, как потерпевшему, правами1.

Конвенция о правах ребенка[202] [203] [204] в ст. 13 провозглашает право ребенка свободно выражать свое мнение, это право включает свободу искать, получать и передавать информацию и идеи любого рода. А закрепление данного права в ст. 57 СК РФ свидетельствует о признании его личностью, о необходимости считаться с его мнением.

Несомненно, право ребенка выражать свое мнение значимо, нельзя не согласиться с М. В. Антокольской, что учет мнения несовершеннолетнего включает в себя возможность ребенка быть заслушанным, а в случае несогласия с таким мнением, лица, принимающие решение по вопросам, затрагивающим интересы

ребенка, обязаны обосновать: по каким причинам они не учли его мнение . Несовершеннолетние до десяти лет имеют право на свое мнение в диспозитивном режиме. Учет мнения ребенка является обязательным, но степень обязательности и причины другого решения отдаются на усмотрение родителя (органа опеки и попечительства или суда)[205].

Все это верно, но фактически несовершеннолетний, находящийся в материальной и иной зависимости от родителей или иных законных представителей, не имеющий юридической подготовки, не пользуется предоставленными ему законодателем правами. Как верно отмечает М. В. Геллер, среди субъектов, имеющих право осуществлять внесудебную защиту прав детей, самые слабые возможности имеют сами несовершеннолетние. Их возможность самостоятельно реализовать право на свою защиту имеет ограничения в соответствии со ст. 56 СК РФ[206]. Несмотря на прямое указание в данной норме на право несовершеннолетнего на самозащиту, некоторые ученые толкуют его, как право пользоваться помощью родителей, усыновителей, иных законных представителей при защите прав и интересов несовершеннолетнего1. Такое противоречие обусловлено тем, что в законодательстве РФ не предусмотрен механизм обращений несовершеннолетних в административные или судебные органы [207] [208].

В связи со спецификой правового статуса несовершеннолетнего, возможности защиты его прав поставлены в прямую зависимость от воли и действий его родителей (иных законных представителей). Так, ст. 56 СК РФ устанавливает, что ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов, эту защиту, в свою очередь, осуществляют родители, что имеет совершенно определенное законодательное закрепление в ст. 64 СК РФ, согласно которой защита прав и интересов детей возлагается на их родителей, являющихся законными представителями своих детей в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

Для оказания юридической помощи потерпевшему в деле может участвовать представитель, но как предусматривает законодатель, законными представителями несовершеннолетних являются родители, опекуны, попечители и другие лица, на которых законом возложена эта обязанность, т. е. именно те лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, связанном с неисполнением обязанностей по воспитанию, содержанию и обучению несовершеннолетних.

В свою очередь, в п. 2 ст. 64 СК РФ устанавливается, что родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства выявлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей. Органы опеки и попечительств наделены полномочиями защиты прав несовершеннолетних в случаях отсутствия (или невозможности) совершения необходимых действий по внесудебной защите несовершеннолетних их родителями либо иными управомоченными на то лицами. Органы опеки и попечительства осуществляют внесудебную защиту прав ребенка в административном порядке. Помимо семейного и гражданского законодательства, данное положение закреплено в ст. 4 Конвенции ООН о правах ребенка, согласно которой на государство и органы опеки и попечительства возложены обязанности принимать все, в том числе административные меры для защиты прав ребенка1.

Норма КоАП РФ (ч. 2 ст. 25.5), определяющая возможность участия в производстве по делам об административных правонарушениях представителя, которым является адвокат или иное лицо, позволяет защитить право на содержание и воспитание несовершеннолетнего потерпевшего.

Очевидно, что несовершеннолетний, как правило, не в состоянии оплатить услуги адвоката. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи определены Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической поЛ

мощи в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 20) . В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и ад-

вокатуре в Российской Федерации» при одновременном соблюдении двух условий гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи. Во-первых, среднедушевой доход его семьи или его личный доход (в случае одинокого проживания) должен быть ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством. Во-вторых, данным законом определен исчерпывающий перечень категорий таких граждан, установленный в соответствии со ст. 48 Конституции РФ и несовершеннолетние граждане в данном перечне не указаны. В части 3 ст. 26 [209] [210] [211] данного нормативного правового акта как лица, имеющие право на бесплатную юридическую помощь, названы лишь несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Что касается юридических бюро1, которые оказывают юридическую помощь малоимущим категориям граждан, то на сегодняшний день ведутся дискуссии о правомерности их существования[212] [213] [214], кроме того, эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической по-

мощи малоимущим гражданам проводился лишь в некоторых субъектах РФ и был продлен лишь на 2007 г.[215]

В настоящее время бесплатная юридическая помощь гражданам все же оказывается. Например, в г. Омске при ЧОУ ВО «Омская юридическая академия», АНО ВО «Омский экономический институт» и других образовательных организациях созданы юридические клиники, но процент обращения в них несовершеннолетних граждан очень низок.

Полагаем, что представителем несовершеннолетнего в деле, связанном с неисполнением его родителями (иными законными представителями) обязанностей по его воспитанию и содержанию, должен являться социальный педагог — представитель той образовательной организации, в которой учится несовершеннолетний. Для детей, не посещающих образовательные организации, в соответствии с требованиями СК РФ представителями в деле должны являться должностные лица органа опеки и попечительства.

Комиссии сегодня включают в свой состав социальных педагогов. Показателен опыт Омской области, где в состав КДН и ЗП входят социальные педагоги. Например, в состав комиссии Ленинского АО г. Омска включен социальный педагог БОУ г. Омска «Средняя общеобразовательная школа № 83»1; в состав КДН и ЗП Советского АО г. Омска — специалист по социальной работе с детьми и молодежью бюджетного учреждения города Омска «Центр социальных услуг для детей и молодежи “Лидер” Советского административного округа» .

Законодатель, определяя органы управления социальной защитой населения и органы, осуществляющие государственное управление в сфере образования, как органы, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п. 1 ст. 4 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») полагает, что участие этих структур обязательно для работы в указанной сфере, таким образом, участие социальных педагогов-сотрудников образовательных организаций в качестве представителей несовершеннолетних в делах о нарушении прав детей их родителями (иными законными представителями) вполне обоснованно.

Социальный педагог имеет профессиональное педагогическое образование, следовательно, он обладает основными знаниями в области психологии, педагогики и права[216] [217] [218].

На сегодняшний день социальный педагог проявляет свои профессиональные обязанности и возможности лишь в ситуации, когда рассматривается дело о непосещении ребенком образовательной организации общего образования. В таких случаях социальный педагог характеризует сложившуюся ситуацию, дает психолого-педагогическую оценку личности ребенка и его поступкам, тем самым способствует выяснению всех существенных обстоятельств и оказывает помощь членам комиссии в объективном рассмотрении дела. В данном случае социальный педагог не является членом комиссии, он является сотрудником бюджетной образовательной организации1.

Ранее в соответствии с Концепцией модернизации российского образования

Л

на период до 2010 г., Федеральной программой развития образования в образовательных организациях вводились ставки заместителей директоров по воспитательной работе, социальных педагогов, педагогов-психологов, освобожденных классных воспитателей.

Например, за период реализации указанной программы (1999-2002 гг.) только в общеобразовательных организациях и организациях дополнительного образования количество педагогов-психологов увеличилось на 4,7 тыс. человек, социальных педагогов — на 7,3 тыс. К сожалению, сегодня ситуация меняется: ставки социальных педагогов в бюджетных образовательных организациях сокращаются.

Еще одна проблема, на которой следует остановиться, — это участие в рассмотрении дела прокурора[219] [220] [221] [222] [223]. Частью 2 ст. 25.11 КоАП РФ предусматривается обязательное извещение прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, таким образом, его участие предполагается при рассмотрении именно таких дел, кроме того, прокурор принимает участие в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе. Полагаем, что когда речь идет о защите прав и интересов несовершеннолетних, а именно, когда рассматривается дело о правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, участие прокурора должно быть обязательным.

Именно по такому пути идет законодатель, обязывая прокурора к участию в делах о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70 СК РФ), восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 72 СК РФ), об ограничении родительских прав (п. 4 ст. 73 СК РФ).

Необходимость участия прокурора в делах об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, на наш взгляд, обусловлена еще и фактом осуществления комиссией юрисдикционных полномочий при отсутствии у большинства ее членов юридического образования.

Дело об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей по их содержанию и воспитанию, рассматривается обязательно в присутствии лица, в отношении которого оно возбуждено. При надлежащем уведомлении родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего возможно рассмотрение дела в отсутствии лица, в отношении которого ведется производство[224]. В случае неявки на заседание комиссии без уважительных причин родителя или иного законного представителя (при условии его надлежащего извещения о месте и времени проведения заседания и отсутствии ходатайства об отложении рассмотрения или если ходатайство оставлено без удовлетворения), комиссия может вынести мотивированное определение о приводе. Особенностью рассматриваемого административного производства является и тот факт, что привод — это единственная мера обеспечения производства, которая применяется в данном случае. Значимость этой меры, важность ее для сбора и закрепления доказательств, выполнения необходимых действий по делу об административном правонарушении подчеркивается различными авторами1.

Статья 27.15 КоАП РФ предусматривает применение привода как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении не только к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, но и к представителю юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу, к законному представителю несовершеннолетнего правонарушителя, а также к свидетелю.

Привод осуществляется на стадии рассмотрения дела, например, если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительных причин родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего, в отношении которого ведется производство, а его отсутствие препятствует полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и его разрешению. Территориальными комиссиями Омской области в 2015 г. вынесено 1795 определений о приводе в целях рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ (при общем количестве рассмотренных дел — 6917), из них исполнено — 1021 определение (56,8%). Вынесено было также 1 определение о приводе для рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном чч. 2 и 3 КоАП РФ (при общем количестве рассмотренных дел — 19), оно не исполнено[225] [226].

Из вынесенных в 2014 г. 1512 определений о приводе в целях рассмотрения административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, исполнено 47,7%. В 2013 г. из вынесенных 1145 определений исполнено 57,6%1.

Привод осуществляется сотрудниками органов внутренних дел на основании определения комиссии, рассматривающей дело об административном правонарушении, в порядке, установленном Инструкцией о порядке осуществления привода, утвержденной приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 .

Основной проблемой, существующей сегодня на практике, является отсутствие возможности у инспектора ПДН осуществить привод. В то время как Инструкцией о порядке осуществления привода (п. 8) предусматривается выделение группы (наряда) сотрудников полиции, численность и состав которых определяется исходя из конкретных условий, необходимых для исполнения определения о приводе, часто осуществление привода выполняется одним инспектором ПДН, у которого возникают проблемы с доступом в жилое помещение для разъяснения лицу необходимости прибыть на заседание комиссии.

Как правило, привод осуществляется по месту фактического проживания родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего, уклоняющегося от явки по вызову. Сотрудник полиции, выделенный для исполнения привода, обязан на основании имеющихся у него данных (фамилия, имя, отчество, год рождения и место проживания) достоверно установить лицо, в отношении которого вынесено определение о приводе и объявить ему определение о приводе под расписку.

Полагаем, что одним из вариантов решения данной проблемы может стать участие в приводе на основе Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ [227] [228] «Об участии граждан в охране общественного порядка» (п. 2 ст. 8)1 граждан (внештатных сотрудников (п. 3 ст. 2) полиции, народных дружинников (п. 6 ст. 2)). Законодатель предусматривает как одну из форм такого участия граждан — содействие органам полиции, в том числе оказание иного содействия, кроме тех действий[229] [230] [231], которые указаны в ч. 1 ст. 8. Таким образом, указанные граждане могут оказывать содействие инспектору ПДН в осуществлении действий по приводу в случает отсутствия возможности выделить для данной цели наряд.

По нашему мнению, привод как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, следует использовать не только при неявке лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением родительских обязанностей, но и в отношении свидетелей, если их отсутствие препятствует полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и его разрешению; при этом о месте и времени проведения заседания комиссии они должны быть надлежащим образом уведомлены.

Остановимся на такой административной мере, как отобрание ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью , предусмотренной ст. 77 СК РФ. Полагаем, что данная мера может рассматриваться и как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, поскольку с учетом специфики рассматриваемого правонарушения нецелесообразно ждать наступления вредоносных результатов, что может повлечь непоправимые последствия. За тот период, когда дело готовится к рассмотрению комиссией, при наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью, ребенок может погибнуть. В данном случае производство по делу об административном правонарушении будет прекращено в соответствии со ст. 28.9, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и будет возбуждено уголовное дело.

Под отобранием ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью как мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, на наш взгляд, следует понимать совокупность принудительных действий компетентных органов, должностных лиц по отношению к родителям (иным законным представителям) несовершеннолетних, которые не выполняют возложенные на них законом обязанности по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего.

Данная мера сегодня представляет собой альтернативу судебному способу защиты прав несовершеннолетних — лишению родительских прав, поскольку дает возможность родителям вернуть своего ребенка при устранении угрозы его жизни и здоровью. Поэтому она достаточно часто применяется. В отдельных регионах даже принимаются нормативные акты в развитие ст. 77 СК РФ, уточняющие порядок применения такой меры защиты прав детей1.

Нельзя не отметить, что отобрание ребенка, преследуя цель защиты его прав и законных интересов, противоречит такому принципу, как недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи (ст. 1 СК РФ) . Но данная мера проводится оперативно, что нельзя не отметить как ее достоинство. Отобрание ребенка осуществляется на основании акта органа исполнительной власти субъекта РФ либо акта главы муниципального образования в случае, если законом субъекта РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству[232] [233] [234].

На протяжении ряда лет учеными и практикующими юристами активно обсуждалась проблема отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, подвергался критике административный порядок такого отобрания. Отдельными авторами предлагалось введение судебного порядка отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью по заявлению органа опеки и попечительства1. Совершенно справедливо, на наш взгляд, в проекте федерального закона № 485737-4 «О внесении изменений в некоторые законода-

Л

тельные акты Российской Федерации» предлагается введение порядка отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью на основании определения мирового судьи, выносимого в порядке особого производства. В то же время в Заключении Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и

процессуальному законодательству на проект федерального закона № 485737-4 обоснованно предложено сделать рассмотрение вопроса об отобрании ребенка ускоренным, а именно: заявление органа опеки и попечительства об отобрании ребенка будет подлежать рассмотрению мировым судьей в течение суток.

По нашему мнению, необходимо предоставить право подавать заявление об отобрании ребенка мировому судье и членам КДН и ЗП в том случае, когда ими составлялся протокол об административном правонарушении, связанном с неисполнением обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних и акт обследования условий жизни и воспитания ребенка.

Остановимся на отдельных проблемах стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 [235] [236] [237]

КоАП РФ. Пересмотр постановлений возможен в случае обжалования (опротестования) постановления. Характерной чертой стадии обжалования постановлений КДН и ЗП как стадии производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, является равнодушное отношение к решению, вынесенному комиссией, родителей несовершеннолетних или иных законных представителей, не исполняющих своих обязанностей в отношении детей, и, как следствие, редкие случаи обжалования постановления.

В то же время существует практика опротестования постановлений комиссии о назначении административных наказаний лицам, не исполняющим родительских обязанностей в отношении несовершеннолетних1.

Анализ дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, рассмотренных территориальными КДН и ЗП в Омской области, а также анализ статистических данных показывает, что прокурором опротестовывается, в среднем, около 5% решений комиссии. Например, за 2015 г. количество принесенных прокурором протестов в суд на вступившие в законную силу постановления составило 16 (0,2%) из 6849 вынесенных постановлений по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ . В 2014 г. по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ принесены протесты прокурором в 0,2% случаях, по ч. 2 ст. 5.35 — в 7,1% .

Постановления комиссий, как правило, опротестовываются по формальным признакам, но есть и иные основания. Основанием принесения протеста может являться различное толкование нормы ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Так, прокурором ЛАО г. Омска был принесен протест на постановление комиссии ЛАО г. Омска о назначении административного наказания — предупреждения матери несовершеннолетнего Р. [238] [239] [240]

Мать тринадцатилетнего Р., осуществляя свои родительски обязанности по содержанию ребенка, не контролировала сына, не интересовалась его успехами в школе, в результате чего ребенок (по причине пропусков занятий в образовательной организации) был не аттестован по нескольким дисциплинам. Комиссией было вынесено постановление о предупреждении матери Р. за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ; объективная сторона состава была определена как неисполнение обязанностей по обучению ребенка. Прокурор, сделав вывод о том, что для объективной стороны данного состава необходима совокупность ряда противоправных действий (бездействия): невыполнение обязанности по содержанию, обучению, воспитанию, защите прав и интересов, принес протест. Решением суда протест не был удовлетворен1.

Другой пример касается разъяснений прокуратуры Челябинской области относительно отсутствия у членов комиссии права составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ. Членам комиссий Челябинской области было разъяснено, что составлять протокол в подобных ситуациях может только член комиссии, имеющий юридическое образование, а именно — сотрудник органов внутренних дел.

Такая ситуация находит подтверждение и в статистике: из 22 опротестованных постановлений КДН и ЗП Омской области в 2015 г. отменено по решению суда 14; в 2014 г. опротестовано 17, отменено 12 постановлений[241] [242]. Ситуация не меняется на протяжении последних лет, например, из 99 опротестованных постановлений в 2012 г. было отменено по решению суда 66; в 2011 г. из 198, отменено 131[243].

Как уже отмечалось ранее, полагаем, что во избежание разного толкования объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, разъяснения должны быть даны в Методических рекомендациях территориальным КДН и ЗП о порядке применения части 1 статьи 5.35 КоАП РФ, утвержденных Правительственной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав по аналогии с Методическими рекомендациями о порядке применения частей 2 и 3 ст. 5.35 КоАП РФ, утвержденными Федеральной службой судебных приставов.

Отдельно следует остановиться на проблемах стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ.

КоАП РФ в ч. 1 ст. 31.9 устанавливает двухгодичный, со дня вступления в законную силу, срок обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, такой же срок устанавливает п. 7 ст. 21 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[244]. По истечении установленного ст. 30.3 КоАП РФ десятидневного срока на обжалование постановления начинается шестидесятидневный срок для добровольной уплаты штрафа (ч. 1 ст. 32.2), после истечения которого — десятидневный срок для направления лицом, определенным в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, постановления о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения (в случае, когда отсутствует документ об оплате административного штрафа и информация о его оплате в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах).

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ решение о привлечении к административной ответственности родителя или иного законного представителя, не уплатившего административный штраф, принимает комиссия, вынесшая постановление о наложении административного штрафа за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних. В то же время, привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, предполагает в качестве обязательной первоначальной стадии возбуждение производства по делу об ад-

министративном правонарушении, что может быть сделано путем составления протокола об административном правонарушении, который, согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, правомочны составлять судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление

Таким образом, для составления протокола по ч. 1 ст. 20.25 любой член комиссии либо только ответственный секретарь, либо председатель комиссии должны быть уполномочены на такое действие. До недавнего времени этот вопрос не был решен. На практике в Омской области до 1 января 2015 г. реализовывался следующий механизм: комиссия, не получив от лица, привлеченного к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.35 КоАП РФ, документа, подтверждающего оплату суммы административного штрафа (а также при отсутствии информации в информационной системе о платежах) изготавливала второй экземпляр указанного постановления и в течение десяти суток передавала постановление о наложении штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу- исполнителю для исполнения.

Попытка наделить комиссию полномочиями возбуждения дела об административном правонарушении, связанном с неуплатой административного штрафа родителем (иным законным представителем) несовершеннолетнего, была предпринята в Челябинской области в 2014 г., но данная практика не получила распространения и была прекращена в связи с большой загруженностью работой членов комиссий[245].

На сегодняшний день данный вопрос решается на уровне законодательства субъектов РФ. Например, ст. 3 постановления Администрации города Омска от 31 декабря 2014 г. № 1900-п «О муниципальных комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в городе Омске» установлено, что председатели, заместители председателей, ответственные секретари и члены комиссий административных округов г. Омска наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

В то же время ОВД наделены компетенцией составлять протокол об административном правонарушении только по ч. 2 и 5 ст. 20.25 КоАП РФ. Целесообразно было бы оставить в их компетенции составление протокола и по ч. 1, поскольку представители ОВД являются членами КДН и ЗП, в связи с чем целесообразно в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ слова «частями 2 и 5 статьи 20.25» заменить словами: «частями 1, 2 и 5 статьи 20.25».

Сегодня законодатель, закрепляя право прокурора возбуждать дела о любых административных правонарушениях (п. 1. ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ), тем самым создает ситуацию, когда только прокурор может составить протокол или вынести постановление о возбуждении дела по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в случае неоплаты административного штрафа родителем (иным законным представителем) несовершеннолетнего в ситуации, когда на уровне субъекта РФ эти полномочия не переданы членам комиссии[246].

Учитывая, что на сегодняшний день законодатель не освобождает комиссии от выполнения административно -юрисдикционных функций, а так же положения нормы ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ о том, что решение о привлечении к административной ответственности родителя (или иного законного представителя) несовершеннолетнего, не уплатившего административный штраф, принимает КДН и ЗП, вынесшая постановление о назначении данного административного наказания, а также положения норм ч. 1 ст. 20.25 и ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, в соответствии с которыми уполномоченному лицу КДН и ЗП, рассмотревшей дело, необходимо составить протокола об административном правонарушении, полагаем, что такие полномочия должны быть предоставлены председателю, заместителю председателя и ответственному секретарю комиссии на федеральном уровне.

Таким образом, анализ правоприменительной практики органов и должностных лиц, участвующих в рассмотрении дела об административном правонарушении, пересмотре и исполнении постановлений о неисполнении родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию, а также правовых норм, регулирующих данные стадии производства позволил выделить: проблему защиты прав потерпевшего лица, которому причинен вред при совершении правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ, необходимость участия в рассмотрении такой категории дел прокурора, отсутствие в материалах дела объяснений несовершеннолетнего потерпевшего, проблему исполнения определения о приводе, вынесенного КДН и ЗП. Выделение указанных проблем позволило внести ряд предложений, в частности, предложить участие социального педагога или педагога-психолога образовательной организации как представителя несовершеннолетнего в производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ; высказано предположение о возможности привлечения к осуществлению привода граждан в соответствии с ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

<< | >>
Источник: Банщикова Светлана Леонидовна. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ РОДИТЕЛЯМИ ИЛИ ИНЫМИ ЗАКОННЫМИ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ИХ СОДЕРЖАНИЮ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук И ВОСПИТАНИЮ. Омск 2016. 2016

Еще по теме § 2. Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию:

  1. § 4. Состояние и перспективы развития ювенальной юстиции в Российской Федерации
  2. ОГЛАВЛЕНИЕ
  3. § 2. Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию
  4. Реализация законодательства о запрете дискриминации в отношении ВИЧ-инфицированных лиц
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -