Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования

Вопросы, связанные с правильным и целесообразным применением административно-принудительных мер в отношении юридических лиц при привлечении их к административной ответственности и в иных случаях, приобретают большую значимость в данный период, знаменующийся существенными преобразованиями в системе государственного управления и административным реформированием, так как находятся в связи с ограничением прав и законных интересов организаций, не имея в некоторых случаях строго установленной процессуальной формы их применения.

Исходя из положений административно-правовой теории, объемного массива имеющихся законодательных актов, в которых устанавливаются основания и порядок применения, а также приводятся виды мер административного принуждения, и материалов правоприменительной практики, административное принуждение, которое применяется в отношении юридических лиц, занимает среди видов принуждения в административном праве место, которое позволяет утверждать о его существенном влиянии на состояние правопорядка в государстве.

Сутью и содержанием административного принуждения является выполнение воли, которой обладает властвующий субъект (орган исполнительной или судебной власти, уполномоченное государственное учреждение или иной уполномоченный публично-властный субъект), обращенной на деятельность и поведение подвластных объектов, не находящихся в организационном подчинении, против их воли посредством применения к ним определённых в законе мер, имеющих моральный, личностный, материальный или организационный характер[43]. В тоже время предложенный для рассмотрения набор содержательных характеристик, касающихся административного принуждения относительно юридических лиц, необходимо подвергнуть некоторой коррекции. Это исходит и того, что правовая природа юридического лица не позволяет ему проявлять волю, поэтому несмотря на главное предназначение мер административного принуждения - воздействовать на волевую сферу, здесь же такой сферой выступает воля тех субъектов (физических лиц), которые по своим должностным характеристикам должны воздействовать на функционирование организации в позитивном аспекте. Кроме того, качественные характеристики различных мер административного принуждения делают невозможным применение всего разнообразия таких мер в отношении юридических лиц. Например, невозможно применять в отношении юридических лиц меры, в силу юридических свойств имеющие личностный характер, целью которых является ограничение свободы и личной неприкосновенности. Кроме того, ввиду отсутствия у юридических лиц психической деятельности меры моральноправового воздействия (или иначе меры психологического воздействия) осуществлять применение их к юридическим лицам возможно лишь крайне условно, из-за отсутствия возможности морально воздействовать на организацию.

Говоря об административном принуждении как об административно - правовом институте, отметим, что он образуется из значительной группы административно-правовых норм, посредством которых устанавливаются основания и порядок, способствующий реализации административнопринудительных мер. В качестве особенности, характерной для данного института, следует отметить, что содержание одного нормативно-правового акта может объединять, не только материальные, но и процессуальные нормы, регулирующие применение конкретных мер административного принуждения. В материальных нормах находят отражение юридические свойства рассматриваемых мер: их содержание, характер воздействия в отношении подвластных объектов, а также определяются основания для их применения. Процессуальные же нормы предназначены для определения и установления порядка их осуществления, в которых указываются действия, совершаемые властвующими субъектами для того, чтобы корреспондирующие им материальные нормы могли должным образом быть реализованы.

Для административного принуждения, как составной и неотъемлемой части государственного принуждения, свойственны все черты, характерные для всеобщего метода управленческой деятельности. Для данного метода государственного управления главным является способствование в реализации субъектами исполнительной власти мер принудительного воздействия, которые урегулированы административно-правовыми нормами (включая и административно-процессуальные нормы), с помощью которых осуществляется деятельность, обеспечивающая неукоснительное выполнение юридических обязанностей не только физическими, но и юридическими лицами, совершившими противоправные деяния либо, если наличествуют обстоятельства, могущие создавать угрозу безопасности для личности, общества или государства[44].

Следует отметить еще одну черту, являющуюся определяющим свойством этих мер. Это их принудительный характер, проявляемый наличием возможности у субъекта публичной власти с помощью уже вышеприведенных способов, воздействуя вопреки воле на подвластный объект, понудить совершить его определённые действия или отказаться от этого действия, что может ограничить в определённых законом пределах права, свободы и законные интересы объекта. В целях обеспечения необходимого состояния правопорядка процесс применения административно-принудительных мер, в отношении физических и юридических лиц, осуществляется органами публичной власти в соответствии с предписаниями государства, сформулированными в административно-правовых нормах законодательных актов.

Трудно переоценить то теоретическое и практическое значение, которое несут в себе вопросы, связанные с классификацией мер административного принуждения, не получившие до настоящего времени единодушного решения как в теории, так и в рамках законодательства.

Научное обоснование классификации мер административного

принуждения является потребностью практики, так как социальноэкономические реформы в современном российском государстве, давшие толчок дальнейшему развитию российской правовой системы, еще в 1990-х годах принесли за собой целый ряд проблем, которые находятся в непосредственной связи с административно-правовым принуждением.

Согласно позиции В.Е. Севрюгина, четкую классификацию мер

административного принуждения необходимо произвести, «во-первых, для уяснения сущности разнообразных мер принуждения, применяемых органами управления, их целей, их взаимодействия. Во-вторых, это имеет большое значение для применения мер принуждения, обеспечения эффективности воздействия на правонарушителей. В-третьих, четкая и точная классификация необходима практическим сотрудникам при решении вопросов о привлечении к уголовной либо административной ответственности, а также при замене уголовной ответственности административной по ряду преступлений, не представляющих большой общественной опасности. В-четвертых, правильная классификация является необходимой предпосылкой для их научной кодификации»1.

В научных исследованиях по проблемам административного права высказано много разнообразных мнений по поводу классификации мер административного принуждения. В настоящее время отдельные ученые- административисты являются приверженцами классификации мер административно-правового принуждения, состоящей из пяти звеньев, где особое место отведено мерам административно-процессуального обеспечения. Согласно позиции данных авторов, система мер административно-правового принуждения включает меры: административно-предупредительные;

пресечения; административно-восстановительные; административнопроцессуального обеспечения; административно-правовые санкции (наказания)[45] [46].

Существующие различные варианты упорядочения мер административного принуждения классифицируют последние исходя из различий в основаниях и непосредственных целях применения. Безусловно, следует обратить внимание на классификацию административнопринудительных мер, состоящую из пяти звеньев, которая была разработана А.Ю. Соколовым, где все виды мер административного принуждения, исходя из их целевого назначения подразделяются на: 1) меры административнопредупредительного характера, в число которых входят такие меры, применение которых необходимо в силу государственной необходимости, а также меры, носящие контрольно-предупредительный характер; 2) меры, носящие административно-восстановительный характер; 3) меры административного пресечения; 4) меры, основное назначение которых состоит в процессуальном обеспечении, включающие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры процессуального принуждения; 5) меры административной ответственности (административные наказания)[47].

Необходимо отметить, что к юридическим лицам возможно применение мер, находящихся в любой из представленных групп, так как исходя из своей правовой характеристики, они очень близки или даже идентичны мерам, примеряемым к физическим лицам. К примеру, у таких мер административной ответственности, как предупреждение и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, отсутствуют различия для физических и юридических лиц, если исходить из их карательного воздействия. Но если рассматривать административный штраф, то сразу следует отметить дифференцирование его размера, обоснованное тем, каким лицам, физическим или юридическим этот штраф назначается. Таким образом, законодателем подчеркивается значение при реализации цели административной ответственности, в качестве которой выступает общая и частная превенция. Незначительные потери, которые несут юридические лица при назначении им штрафа в небольших размерах, не влияют на предупреждение совершения новых административных правонарушений, в отличие от физических лиц.

В настоящее время в число наиболее актуальных в правоприменительной деятельности органов государственной власти и их должностных лиц вопросов поставлена проблема, связанная с возможностью реализации юридическими лицами своих прав, выполнение предусмотренных в законодательных актах обязанностей, а также применение по отношению к ним административнопринудительных мер. Такое положение делает необходимым для законодателя продолжение деятельности по усовершенствованию законодательства, связанного с определением административно-правового статуса организаций, обращая пристальное внимание не только на материально-правовые, но и на процессуальные нормы. На затруднения в применении, могущие привести даже к невозможности вообще реализовать материально-правовые нормы влияет отсутствие соответствующим образом разработанного механизма по реализации материально-правовых установлений. Тогда как отвечающее законным требованиям, надлежащее процессуальное регулирование мер административного принуждения, которые применяются к юридическим лицам, дает возможность установления такого порядка действий органов государственной власти и их должностных лиц, уполномоченных совершать такие действия, при котором было бы невозможным нарушение прав и законных интересов указанных субъектов в связи с установлением четких рамок при осуществлении процедуры реализации данных мер. Но в настоящее время обеспечение должным образом законодательного регулирования в указанной сфере практически отсутствует.

Здесь уместно отметить, что в нормативном регулировании применения административно-принудительных мер к юридическим лицам существует законодательный пробел в виде отсутствия единого нормативного правового акта, в котором бы устанавливался их перечень, правовая характеристика и была регламентирована процедура их применения. Несмотря на то, что необходимые соответствующие административно-правовые нормы отражены в содержании различных актов федерального законодательства, в то же время не лишним бы было провести законодательную систематизацию по отдельным группам мер. Как, к примеру, проведена систематизация, касающихся в том числе и юридических лиц административных наказаний и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Систематизация в специальных, отдельных законах иных мер административного принуждения, которые применяются к юридическим лицам, может стать перспективным направлением развития законодательства.

Ко всем юридическим лицам, осуществляющим или претендующим на осуществление лицензируемого вида деятельности, применяются административно-принудительные меры контрольно-предупредительного характера. Это обусловлено особенностью таких мер, состоящей в их применении к законопослушным субъектам в целях проверки соответствия их деятельности установленным требованиям, поэтому в первую очередь необходимо рассмотреть меры именно данной группы.

До сего времени наукой административного права не выработан единый подход к определению сущности и классификационных наименований соответствующих мер, что обусловлено отсутствием законодательно установленных терминов «административно-предупредительные меры», «контрольно-предупредительные меры» и других, употребляемых в научной литературе. Распространены суждения о единстве административно - предупредительных мер независимо от конкретных оснований применения, когда среди них не выделяется каких-либо подгрупп. Так, позиция А.М. Волкова и А.С. Дугенца не предполагает вычленение из административно - предупредительных мер каких-либо разновидностей, а в качестве таковых рассматриваются правовые средства и способы предупреждения и предотвращения административных правонарушений и обстоятельств, угрожающих безопасности и жизни граждан или нормальному порядку деятельности государственных органов. В качестве единого основания применения таких мер указанными авторами рассматривается предположение о намерении лица совершить административное правонарушение или иное противоправное деяние[48].

Иные авторы, говоря об общности всех административнопредупредительных мер, отмечают различия между отдельными превентивными мерами в зависимости от их непосредственного назначения и характера правоограничений. В связи с этим они выделяют: 1) меры, связанные с предупреждением правонарушений - как административных деликтов, так и преступлений (проверка документов, удостоверяющих личность; таможенный досмотр); 2) меры, имеющие целью предотвращение угрозы наступления возможных вредных, опасных, а иногда и тяжких последствий (закрытие участков Государственной границы Российской Федерации; введение карантина в связи с эпидемиями и эпизоотиями); 3) лечебно- предупредительные меры административного принуждения, осуществляемые в целях обеспечения общественной безопасности, а также лечения лиц, страдающих наркоманией, психически больных и лиц, являющихся носителями инфекционных болезней; 4) меры, направленные на создание препятствий для уклонения лиц от выполнения возложенных на них обязанностей (принудительное медицинское освидетельствование; реквизиция и др.)1.

Меньшая степень дифференциации административно-предупредительных мер характерна для трудов А.Ю. Соколова, позиция которого развивает идеи В.М. Манохина [49] [50] и Н.М. Конина [51] . По его мнению, понятием мер административного предупреждения охватываются меры, которые применяются в силу государственной необходимости, и контрольнопредупредительные меры. Главная цель осуществления первой группы административно-предупредительных мер состоит в государственной необходимости, которая может быть обусловлена различными факторами как объективного (аварии, эпидемии, эпизоотии, стихийные бедствия и др.), так и субъективного (массовые беспорядки, вооруженный мятеж, попытки насильственного изменения конституционного строя и т.д.) характера. Контрольно-предупредительные меры административного принуждения имеют целью предостережение граждан и организаций от неправомерных деяний, предупреждение совершения разного рода деликтов и в конечном счёте недопущение возникновения вредных для государства и общества обстоятельств[52].

Различия во взглядах многих отечественных ученых-административистов на определение понятия «административно-предупредительные меры», несмотря на длительный период исследований, сохраняются, так как для мер административного предупреждения как сложного административно-правового явления характерно наличие множества признаков.

В частности, в результате проводимых исследований А.П. Коренев пришел к выводу, что под «мерами административного предупреждения понимаются способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций»1.

Это мнение разделялось Ю.М. Козловым, который считал, что «... административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений или обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях и несчастных случаях»[53] [54].

Д.Н. Бахрах, выделяя в целом предупредительные меры в системе мер административного принуждения, относит к ним лишь отдельные исключительные меры, применение которых носит сугубо персонифицированный характер. Иные меры, причисляемые большинством авторов к административно-предупредительным, названный учёный не рассматривает в качестве принудительных ввиду их нормативности. Они тождественны обязанностям и ограничениям, которые, с одной стороны, обременительны для граждан и организаций, но в то же время не носят персонифицированного характера, что, по его мнению, не позволяет их отнести к мерам административного принуждения. Принуждение будет применяться лишь в том случае, когда данные обязанности и правоограничения будут нарушаться[55].

В научной литературе встречается и более сложный вариант определения, какое место занимают административно-предупредительные меры в системе иных административно-правовых мер. Е.И. Умрихина акцентирует внимание на пограничном положении контрольно-предупредительных мер по отношению к мерам безопасности и мерам защиты. В качестве примера она как раз приводит институт лицензирования отдельных видов деятельности. По её мнению, факт получения лицензии должен рассматриваться в качестве меры безопасности, которая принимается государством в целях осуществления защиты граждан, поскольку лицензированию подлежит любая потенциально опасная деятельность в Российской Федерации. В то же время проверка деятельности лицензиата на предмет соответствия лицензии (плановая или по жалобам иных участников правоотношений), продление действия лицензии через определённый срок следует рассматривать в качестве контрольно-

предупредительных мер, позволяющих выявить уже допущенные нарушения и предостеречь от совершения потенциально возможных нарушений. При этом к мерам защиты следует относить аннулирование лицензии и прекращение деятельности. Таким образом, несмотря на тесную взаимосвязь мер безопасности, контрольно-предупредительных мер и мер защиты, они имеют принципиальные отличия друг от друга. Объединяющим фактором является их цель, связанная с устранением угроз и обеспечением безопасности. Различие же состоит в том, что нейтрализация угроз осуществляется на разных стадиях. Значение мер безопасности заключается в принципиальном недопущении опасности как таковой. По объективным причинам это недостижимо, в связи с чем угрозы продолжают возникать. С помощью контрольнопредупредительных мер выявляются возможные угрозы безопасности на самом раннем этапе - при их зарождении, а с помощью мер защиты производится ликвидация уже наступивших угроз[56].

Представляется, что, несмотря на неограниченный круг субъектов, к которому обращено законодательное требование о лицензировании отдельных видов деятельности, само по себе лицензирование следует относить к контрольно-предупредительным мерам административного принуждения, поскольку субъект, имеющий намерение осуществлять деятельность, способную принести ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, вынужден обратиться в лицензирующие органы для получения лицензии, в отсутствие которой данная деятельность невозможна. Таким образом, добровольность такого обращения компенсируется государством посредством подавления волевых начал в несанкционированном осуществлении лицензируемых видов деятельности, а игнорирование данных требований влечёт применение других мер административного принуждения - пресекательного и иного характера.

Кроме того, в структуре контрольно-предупредительных мер административного принуждения в сфере лицензирования необходимо выделить осуществление контрольно-надзорных проверок в рамках лицензионного контроля. Данный вид контроля имеет как предварительный, так и текущий либо последующий характер.

Предварительный характер имеют контрольно-надзорные проверки, проводимые в отношении соискателей лицензии, представивших заявление о выдаче лицензии. Они предваряют возможность осуществления того или иного вида деятельности. Такие проверки основаны на внеплановых началах и проводятся лицензирующим органом без согласования в установленном порядке с органами прокуратуры. Фактическим основанием для их проведения является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии, с чем, собственно, и связан их внеплановый характер, поскольку запланировать их осуществление невозможно. Такие проверки могут быть документарными и внеплановыми выездными[57].

Предметом документарной проверки соискателя лицензии являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки их соответствия требованиям законодательства о лицензировании, а также сведениям о соискателе лицензии, содержащимся в федеральных информационных ресурсах, в которых отражаются факты, связанные с государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При внеплановых выездных проверках соискателя лицензии устанавливается степень надлежащего состояния помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, предполагаемых к использованию при осуществлении лицензируемого вида деятельности, а также имеются ли для этого необходимые работники в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Текущий характер носят проверки деятельности:

1) лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии. В этом случае применяются те же правила о внеплановых выездных и документарных проверках, что и в случае с контрольно-надзорными проверками соискателя лицензии. В качестве основания для проведения подобных проверок выступает представление заявления о переоформлении лицензии в лицензирующий орган;

2) лицензиата, выполняющего виды деятельности, которые указаны в лицензии. Такие проверки основаны на предположении о том, что в случае отсутствия контроля, проводимого органами исполнительной власти за деятельностью лицензиата, возможны отклонения, которые могут привести к нарушению прав и законных интересов граждан, причинить ущерб охраняемым государством общественным отношениям. В связи с этим законодатель предполагает возможность проведения не только документарных и внеплановых выездных проверок лицензиата, но и плановых проверок. Предмет данных проверок шире, чем у предварительных и включает в себя не только содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования и иных объектов, соответствие его работников лицензионным требованиям, но и выполняемые работы, оказываемые услуги, а также принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований.

Последующий характер присущ контрольно-надзорным проверкам, когда проверяется степень исполнения предписаний, согласно которым требовалось устранение нарушений лицензионных требований и условий, выявленных при проведении предыдущей проверки. Содержащееся в научной литературе мнение о том, что контрольно-предупредительные меры административного принуждения применяются вне связи с нарушением установленных правил, не всегда учитывает то обстоятельство, что контрольно-надзорная проверка может проводиться после совершения и последующего выявления подобных нарушений. При этом она не становится административно-пресекательной мерой, поскольку не направлена на принудительное прекращение противоправной деятельности и недопущение её вредных или опасных последствий. Такую цель преследует иная мера - выдача предписания об устранении нарушений. Однако предписание само по себе не может гарантировать выполнение содержащихся в нём требований. Для этого необходимо опять же задействовать контрольно-предупредительную меру, основание применения которой состоит в предположении о том, что лицензиат может проигнорировать выполнение требований, содержащихся в предписании об устранении нарушений. К тому же предполагается проведение данной проверки после назначения административного наказания и применения административно-восстановительной меры в виде приостановления действия лицензии. Таким образом, такая контрольно-надзорная поверка носит постделиктный характер.

Подобные проверки являются внеплановыми выездными и имеют свои собственные постделиктные основания: 1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований; 2) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии.

В то же время необходимо отметить, что инициатором проведения контрольно-надзорной проверки может быть и сам лицензиат. Соответствующее законодательное установление призвано стимулировать лицензиата к тому, чтобы до истечения установленного срока устранить допущенные нарушения. Основанием проведения контрольно-надзорной проверки в данном случае будет наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа.

Таким образом, можно констатировать, что применение контрольнопредупредительных мер в сфере лицензирования в целом носит принудительный характер ввиду распорядительного воздействия лицензирующих органов на соискателей лицензии и лицензиатов и осуществления государственно-властных действий вопреки их воле. Содержание контрольно-предупредительных мер заключается собственно в выдаче лицензии, а также проведении предварительных, текущих и последующих проверок. Кроме того, установлено, что последующие проверки носят постделиктный характер и могут осуществляться не только на принудительной основе, но и по инициативе лицензиата.

Контрольно-надзорные процедуры в сфере лицензирования могут быть окончены либо составлением акта, целью которого является описание порядка проведенных мероприятий, либо будет возбуждена процедура привлечения лица к ответственности, порядок которой регламентирован нормами КоАП РФ.

В связи с этим следует остановиться на мерах административного принуждения - административных наказаниях, которые являются санкциями многочисленных статей Кодекса РФ об административных правонарушениях, принятого в 2001 году. Законодательство о лицензировании содержит положения, регламентирующие условия и порядок проведения процедур при лицензировании, и устанавливает положение о том, применение мер административной ответственности должно основываться на выявленном нарушении данных требований и условий.

При решении вопроса о применении мер административной

ответственности в случае обнаружения нарушений лицензионных требований юридическими лицами в отношении последних возможно применение общераспространённых административных наказаний в виде предупреждения и административного штрафа. Кроме того, имеется административное наказание, с назначением которого законодателем связывается возможность последующего применения специальных для лицензионного законодательства мер административного принуждения, специфика которых заключается в приостановлении действия лицензии, дающей право на осуществление лицензируемой деятельности, а также аннулирование лицензии. Таким административным наказанием является административное приостановление деятельности. В отличие от ранее действующего закона о лицензировании 2001 года[58] законодатель пошел по пути установления логики и хронологии при применении вышеуказанных мер административного принуждения, что повлияло на прекращение ведущихся дискуссий, связанных с определением отнесения приостановления действия лицензии и её аннулирования к той или

иной разновидности административно-принудительных мер, хотя возникают отдельные вопросы по видам деятельности и до настоящего времени1.

Толкование юридической ответственности с различных позиций является предметом перманентных исследований, в которых, к примеру, юридическая ответственность рассматривается как отрицательная реакция со стороны государства на совершенное правонарушение [59] [60] . Некоторые авторы отождествляют правовую ответственность и санкцию правовой нормы, указывающую на наказательные меры государственного принуждения [61] . Сторонники иной точки зрения проводят раскрытие понятия правовой ответственности, рассматривая ее через реализацию санкции, учитывая последствия совершенных правонарушений, установленные в законодательстве[62].

В российской юридической литературе советского периода и в современной науке имеется большое число исследований, посвященных проблемам административной ответственности, в которых освещены различные аспекты административной ответственности как вида административного принуждения, а также выделены ее характерные признаки[63], выраженные в специфическом порядке установления субъектов, которые уполномочены применять меры административной ответственности, в широком круге субъектов ответственности (физических и юридических лиц) в сравнении с иными видами юридической ответственности, в основании ответственности, в мерах административной ответственности, которые могут применяться большим числом уполномоченных на то лиц, наличии специального законодательства, которым установлен особый процессуальный порядок привлечения к административной ответственности и др.

Как разновидность мер административного принуждения меры административной ответственности имеют карательные свойства, выражаемые в назначении административного наказания, с помощью которых происходит реализация института административной ответственности. Данным мерам свойственны характерные признаки, такие как: а) их применение возможно только в случае очевидного факта совершения правонарушения; б) являются реакцией государства, на противоправное явление; в) лишают возможности правонарушителя действовать противоправно; г) могут причинить лицу, которое совершает противоправные действия, урон различного рода; д) имеют определенный круг субъектов, их применяющих; е) не ограничивают субъективные права[64].

Вопросы применения мер административной ответственности за совершение юридическими лицами нарушений лицензионных требований, требуют взвешенного подхода. Основанный на статьях 19, 45 и 55 Конституции Российской Федерации принцип справедливости наказания и его соразмерности с совершённым деянием предусматривает применение дифференциации такой ответственности посредством учёта множества обстоятельств: тяжесть

содеянного, размер и характер причиненного ущерба, степень вины правонарушителя и прочие, обусловливающие индивидуализацию при применении административного принуждения различных видов.

Для того, чтобы привлечь виновное лицо к ответственности, нужно учитывать следующие основания: наличие нормы права и

правоприменительного акта, наличие состава правонарушения, отсутствие оснований, освобождающих от ответственности или исключающих ответственность1.

Наряду с мерами административной ответственности административно - деликтным законодательством урегулированы меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Касательно мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые связаны с нарушениями лицензионных требований, то в отношении юридических лиц, согласно статьям 27.16, 27.17 КоАП РФ, может применяться только временный запрет деятельности, и только в случае наличия ситуации, которая требует немедленного применения такой меры.

Несмотря на то, что Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»[65] [66] данной мере было отведено самостоятельное место в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, рядом авторов данная мера рассматривается в качестве иных мер административного принуждения. Так, С.А. Шатовым временный запрет деятельности был отнесён к группе мер административного пресечения, хотя и была отмечена комплексная юридическая природа этой меры и имеющиеся признаки, присущие как мерам административного пресечения, так и мерам принуждения в целом[67].

Согласно положениям ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. То есть в понятие временного запрета деятельности включены несколько способов, позволяющих прервать осуществление деятельности, заключающихся в прекращении: эксплуатации зданий, оборудования, техники, агрегатов (если именно их состояние может вызвать угрозу для жизни), на оказание услуг (если нарекания вызывает сам процесс оказания услуг), на проведение экономических операций1 . Временный запрет деятельности, как правило, применяется в том случае, когда совершение административного

правонарушения, как правило, должно повлечь за собой применение в последующем административного приостановления деятельности, то есть в исключительных случаях и на срок до рассмотрения дела в суде. В случае принятия решения о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности указанный срок должен включаться в срок административного приостановления деятельности.

Применение мер административно-процессуального обеспечения (которые нередко относят к категории мер административного пресечения)[68] [69] даёт возможность более эффективного достижения целей административной ответственности. Их прямое административно-правовое воздействие при этом (как и в случае использования иных административно-пресекательных мер, способствующих оперативно прекратить совершаемое противоправное или иное вредное деяние, а также предотвратить вызванные ими последствия) является выражением персонального императивного влияния, которое имеет целью обеспечение непосредственного воздействия, изменяющего поведение правонарушителя1 . Отдельными авторами временный запрет деятельности отнесен к мерам, с помощью которых приостанавливается реализация прав[70] [71].

Учитывая, что в КоАП РФ не получили закрепления и конкретизации ни процедурный порядок, ни способы исполнения временного запрета деятельности должностными лицами, уполномоченными согласно ст. 28.3 КоАП на составление протокола об административном правонарушении, то следует признать, что такое состояние осложняет практическое использование указанной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, провоцируя бездействие контрольно-надзорных органов, и зачастую ведет к фактическому продолжению деятельности, особо опасной для охраняемых законом интересов.

Представляется, что достижение позитивного результата применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, связанном с нарушением лицензионного законодательства, как и необходимость обеспечения соблюдения прав участников административноюрисдикционного процесса являются необходимым основанием для решения вопроса о нормативном закреплении порядка для реализации временного запрета деятельности, включая и акты органов, которые уполномочены осуществлять лицензионный контроль[72].

Вместе с тем требует внимания и вопрос, связанный с неэффективностью «отсроченной» защиты прав участников процесса, на который указывают некоторые исследователи, считая, что назрела необходимость закрепления в нормах КоАП РФ специального порядка, в котором могут быть обжаловано применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении[73], так как в настоящее время в КоАП РФ не предусмотрена возможность обжаловать (опротестовать) меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (это положение касается и временного запрета деятельности).

Административное правонарушение в сфере лицензирования рассматривается законодателем в качестве фактического основания административной ответственности. Учитывая наличие специфики лицензионных правонарушений, связанной с многочисленными и многообразными отраслями, где могут возникнуть лицензионные правоотношения, а, следовательно, и правонарушения, довольно трудно, а практически невозможно представляется проведение группировки соответствующих норм в каком-либо из разделов КоАП РФ, так как нормы, содержащие признаки составов таких правонарушений, помещены в самые разные разделы КоАП РФ. Так, нормы об административной ответственности в сфере лицензирования находятся в разделах, которые посвящены самым разным административным правонарушениям: посягающим на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (гл. 6 КоАП РФ); правонарушениям в области охраны собственности (гл. 7 КоАП РФ); правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования (гл. 8 КоАП РФ); правонарушениям в промышленности, строительстве и энергетике (гл. 9 КоАП РФ);

правонарушениям на транспорте (гл. 11 КоАП РФ); правонарушениям в области связи и информации (гл. 13 КоАП РФ); правонарушениям в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций (гл. 14 КоАП РФ); правонарушениям в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг (гл. 15 КоАП РФ) и др. В настоящее время КоАП РФ содержит более тридцати норм, в которых отражена ответственность юридических лиц, наступающая в связи с нарушениями лицензионных требований и правил.

Необходимо также иметь в виду, что в части составов КоАП РФ наличествуют достаточно общие формулировки (так, ст. 6.16, которая посвящена вопросам нарушений, связанных с наркотическими средствами, - порядком приобретения, использования), что позволяет привлекать к административной ответственности, основываясь на данной норме, за действия, осуществляемые юридическим лицом, не имеющим надлежащей лицензии.

В то же время, рассматривая находящиеся в структуре КоАП РФ нормы ст. 14.1 и ст. 19.20, можно обнаружить, что в указанных нормах предусмотрено наличие нескольких видов составов административных правонарушений, которые объединены общим содержанием и предусматривают ответственность как за осуществление деятельности без лицензии, так и за нарушение условий лицензии, не конкретизируя вид деятельности, осуществляемой с указанными нарушениями, включая и осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, которые предусматриваются в специальных разрешениях (лицензиях).

В ст. 14.1 КоАП РФ содержатся меры ответственности, применяемые за два состава лицензионных правонарушений: 1) в ч. 2 указанной статьи предусматривается, что осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В ч. 3 ст. 14.1 определяется, что осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

В ч. 4 ст. 14.1 содержится указание на то, что осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), наказывается административным штрафом, возлагаемым на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. В примечании к данной статье указывается, что понятие грубого нарушения будет устанавливаться Правительством РФ, исходя из особенностей конкретного вида деятельности, подлежащего лицензированию.

Представляется необходимым отметить, что в разделе 14 КоАП РФ содержится ряд статей, в которых регламентируется ответственность, наступающая за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии. При том, что правила, установленные в ст. 14.1 КоАП РФ, являются общими, так как в них предусматривается наступление ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, без конкретизации ее по видам. Исключение делается для тех видов, по которым ответственность устанавливается другими статьями КоАП РФ. Таким образом, лица виновные в совершении отдельных правонарушений, будут привлекаться к ответственности по иным статьям, имеющим по отношению к последней специальный характер, а не по ст. 14.1. КоАП РФ. Так, осуществляя предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами без лицензии, виновное лицо будет привлечено к ответственности по специальной ст. 14.1.3 КоАП РФ, а не по ст. 14.1 КоАП РФ. Из чего следует, что так проявляется правовой принцип, дающий действовать специальной норме, а не общей в условиях наличия коллизии общей и специальной нормы.

Похожим образом осуществляется применение и ст. 7.3 («Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов»), а также ч. 3 ст. 20.16 КоАП РФ («Незаконная частная детективная или охранная деятельность») и еще ряд иных статей.

Состав административного правонарушения, который предусмотрен ст. 14.1 КоАП, несмотря на наличие коллизионных норм, рассматривается как базовый в отношении всех иных норм, которыми регулируется административная ответственность в области лицензирования.

Рассмотрение вышеназванной ст. 19.20 КоАП РФ («Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)»), в которой предусматривается ответственность за осуществление деятельности без наличия лицензии или той же деятельности, но с нарушением условий лицензирования позволяет говорить об известной аналогии закона в ее конструировании.

Так, в ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ предусматривается, что осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста семидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В ч. 2 названной статьи указывается, что осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Аналогично ч. 3 ст. 14.1. сконструирована и ч. 3 ст. 19.20, указывающая, что осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Таким образом, в число видов административных наказаний, назначаемых за административные правонарушения в сфере лицензируемой деятельности, которые совершены юридическими лицами, в КоАП РФ включены: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности.

Присутствие вышеуказанных статей в КоАП РФ делает невозможным произвольное осуществление целого ряда видов деятельности, для которых требуется наличие лицензии (разрешения).

В статье 23.1 КоАП РФ указывается, какие именно дела по лицензионным правонарушениям находятся в подведомственности судей. Это все шесть составов, которые сформулированы в статьях 14.1 и 19.20 КоАП РФ, а также иные составы, которые связаны с осуществлением без лицензии или с нарушением ее условий. Ряд дел о лицензионных правонарушениях рассматривается судьей по инициативе должностного лица, которое уполномочено рассматривать такие дела, как уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, нарушение законодательства об экспортном контроле и др.

В ведении должностных лиц специализированных контрольно-надзорных органов (федеральных служб) находится рассмотрение дел об иных лицензионных правонарушениях. Например, органы, на которые возложено осуществление государственного геологического контроля, а также государственный контроля и надзора в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, согласно статьям 23.22, 23.31 КоАП РФ наделены полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 7.3 КоАП РФ («Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов»).

Как мы видим, несмотря на наличие составов, в которых в общем виде формулируются признаки практически любого возможного лицензионного правонарушения, что исключает необходимость во введении в КоАП РФ квалифицированных составов дополнительно, но дифференцированный подход к назначению административных наказаний, демонстрируемый законодателем, в сфере лицензионных правонарушений говорит об учёте особенностей в различных сферах лицензионного регулирования, что привело к появлению в КоАП РФ ряда норм, где предусматривается ответственность за отдельные лицензионные правонарушения. При назначении наказания в соответствии с проводимой специализацией составов лицензионных правонарушений

осуществляется учёт повторности в совершении однородных

административных правонарушений.

Следует учесть, что кроме рассмотренных выше видов административных наказаний в соответствии с Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности могут применяться и иные административнопринудительные меры: приостановление действия лицензии и её

аннулирование, которые можно охарактеризовать как административновосстановительные.

С учётом изложенного можно сформулировать определение понятия мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования. Это установленные федеральным законодателем

правоограничительные меры материального и организационного характера, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами судебной власти и отдельными имеющими функции лицензирования публично- властными субъектами (Банк России, Г осударственная корпорация

«Роскосмос») в отношении юридических лиц в связи с нарушением ими лицензионных требований и условий либо необходимостью предупреждения нарушения ими законодательства о лицензировании.

Кроме того, следует констатировать, что в сфере лицензирования к юридическим лицам применяются следующие виды административного принуждения:

1) контрольно-предупредительные меры в виде контрольно-надзорных проверок. В первую очередь они могут осуществляться на неделиктной основе для установления факта соблюдения или несоблюдения лицензиатом требований и условий лицензии на занятие определённой деятельностью. Вместе с тем такие проверки могут проводиться и на постделиктной основе для того, чтобы установить, выполнено ли юридическим лицом предписание об устранении нарушений лицензионных требований;

2) меры административного пресечения, применение которых тесно взаимосвязано с контрольно-предупредительными мерами, поскольку предписание об устранении допущенных нарушений лицензионных требований может быть вынесено только по результатам контрольно-надзорной проверки;

3) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые применительно к лицензионной сфере представлены временным запретом деятельности. Реализация указанной меры взаимосвязана с последующим применением таких мер административного принуждения, как административное приостановление деятельности и приостановление действия лицензии, которые относятся к иным классификационным группам;

4) меры административной ответственности, представленные в сфере лицензирования всеми административными наказаниями, которые могут назначены юридическим лицам (предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности);

5) административно-восстановительные меры, предназначение которых связано с восстановлением того положения, которое существовало до совершения административного правонарушения. Действующим законодательством о лицензировании к ним отнесены приостановление действия лицензии и её аннулирование, применяемые после привлечения юридического лица к административной ответственности. Последняя разновидность мер наиболее перспективна с точки зрения научного анализа, поскольку по своим юридическим свойствам данные меры близки итоговым карательным санкциям, что может обусловить их законодательное оформление в будущем в качестве административных наказаний.

1.3

<< | >>
Источник: Джамирзе Бэла Юнусовна. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ В СВЯЗИ С НАРУШЕНИЯМИ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2018. 2018

Еще по теме Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования:

  1. § 3. Виды банковского регулирования. Классификация средств банковского регулирования и надзора
  2. Понятие страхового права Европейского Союза
  3. ОГЛАВЛЕНИЕ
  4. Введение
  5. Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
  6. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
  7. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании
  8. Приостановление действия лицензии, выданной юридическому лицу
  9. 2.2. Аннулирование лицензии, выданной юридическому лицу
  10. 1.2. ПОНЯТИЕ, РОЛЬ И МЕСТО ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ
  11. ОГЛАВЛЕНИЕ
  12. Введение
  13. Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
  14. Понятие, содержание и виды мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам в сфере лицензирования
  15. Меры административного принуждения, применяемые к юридическим лицам в связи с нарушениями лицензионных требований, в истории отечественного законодательства о лицензировании
  16. Приостановление действия лицензии, выданной юридическому лицу
  17. 2.2. Аннулирование лицензии, выданной юридическому лицу
  18. § 1. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах
  19. § 1. Понятие и сущность страхования гражданско-правовой ответственности
  20. § 1.1. Правоохранительная функция в системе функций Российского государства и иных видов юридической деятельности: понятие, сущность и формы осуществления
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -